I OSK 1381/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektor [...] Uniwersytetu [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 459/11 o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi W. E. na bezczynność Rektor [...] Uniwersytetu [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2. odrzucić skargę W. E. 3. zwrócić W. E. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Postanowieniem z 13 marca 2012 r., II SAB/Wa 459/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi W. E. na bezczynność Rektora [...] Uniwersytetu [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wystąpił do Rektora [...] Uniwersytetu [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci pisemnych informacji dotyczących: odpisu lub kopii całości akt postępowania dotyczącego skarżącego, prowadzonego przed Komisją ds. ocen nauczycieli akademickich II Wydziału [...] (protokół posiedzenia, uchwała, itp.), odpisu lub kopii aktu powołującego Komisję ds. ocen nauczycieli akademickich II Wydziału [...], a także regulaminu pracy Komisji ds. ocen nauczycieli akademickich tego Wydziału. W przypadku tego ostatniego dokumentu sprecyzował, że przedmiotem jego żądania są w szczególności regulacje dotyczące trybu wszczynania postępowania oceniającego, sposobu powiadamiania stron o toczącym się postępowaniu, prawa osób ocenianych do uczestniczenia na prawach stron w postępowaniu, a także udokumentowania i utrwalania czynności. W dniu 11 stycznia 2012 r. Rektor [...] Uniwersytetu [...] przedstawił Sądowi dowód doręczenia skarżącemu pisma z 21 listopada 2011 r., przy którym udzielono żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umarzając postępowanie w sprawie uznał, że Warszawski Uniwersytet [...] jest uczelnią publiczną, a rektor (jako jednoosobowy organ) publicznej uczelni wyższej jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W opinii Sądu I instancji organ rozpatrzył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie, to jest wyjaśnił, że całe postępowanie (ocena nauczyciela) rejestrowane jest na stosownym arkuszu oceny, który to arkusz Rektor jednocześnie załączył do pisma. Oddzielne akta postępowania w sprawie oceny nauczyciela akademickiego nie są zakładane. Dodatkowo Rektor wskazał, że na stronie czwartej tego arkusza znajdują się podpisy pięciu członków komisji wydziałowej. Nadto organ poinformował skarżącego, że przepisy dotyczące trybu dokonywania ocen znajdują się w załączniku nr 9 do statutu [...], który znajduje się na stronie internetowej Uniwersytetu. Natomiast regulamin pracy Komisji ds. ocen nauczycieli nie był wprowadzany. Rektor [...] dołączył także do pisma wyciąg z protokołu posiedzenia Rady II Wydziału [...] z 13 kwietnia 2011 r., na którym powołano Wydziałową Komisję ds. ocen nauczycieli akademickich. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ uwzględnił skargę W. E. w sposób określony w art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie ze skargi na bezczynność uwzględnienie skargi będzie zatem co do zasady zawsze polegało na wydaniu aktu lub podjęciu czynności w ramach ciążącego na organie obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej również u.d.i.p., rozpatrzenie wniosku może polegać na udzieleniu żądanej informacji, odmowie jej udzielenia decyzją administracyjną bądź poinformowaniu wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji lub o innym trybie dostępu do żądanej informacji. Skoro zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego (już po wniesieniu skargi), a przed wydaniem wyroku organ skorzystał z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w powołanym powyżej przepisie i rozpatrzył wniosek, co do którego pozostawał w bezczynności, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i podlegało umorzeniu. Skargą kasacyjną Rektor Uniwersytetu [...] zaskarżył w całości opisane wyżej postanowienie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię 1. art. 132 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 165, poz. 1365 ze zm.) polegającą na uznaniu, że działania podejmowane przez uczelnię w celu realizacji obowiązku oceny nauczyciela stanowią informację publiczną, 2. art. 1 i 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że sprawy pracownicze są informacją publiczną, a nawet jeżeli tak przyjąć, to poprzez uznanie, że zaistniała bezczynność w rozumieniu art. 13 tej ustawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślone zostało, że wszystkie czynności podejmowane przez uczelnię w związku z oceną nauczycieli akademickich są dokonywane w celu realizacji zadań nałożonych na pracodawcę, jako stronę stosunku pracy. W związku z tym nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wszyscy nauczyciele mają zapewniony dostęp do unormowań związanych z oceną w swoich dziekanatach, dziale personalnym, czy biurze prawnym. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z poglądem Sądu, że uwzględnił skargę udzielając odpowiedzi na pismo strony. Pisemna odpowiedź nie oznaczała, że Rektor uznał te kwestie za informację publiczną. Przepisy Kodeksu pracy i przepisy dotyczące poszczególnych grup zawodowych, w tym także przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, dają pracodawcy uprawnienia do uregulowania całego szeregu spraw pracowniczych. W przypadku ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym jest to prawo do dokonywania oceny nauczyciela akademickiego. Przy opiniowaniu pracowników przełożeni nie występują w roli organu administracji, ale jako pracodawcy. Statut [...] wyraźnie określa, że wydziałową komisję ds. oceny nauczycieli powołuje rada wydziału. Wszystkie uchwały rad wydziałów są dostępne dla studentów i pracowników w ich dziekanatach. W przypadku skarżącego jest to dziekanat II Wydziału [...], o czym skarżący powinien wiedzieć skoro jest pracownikiem uczelni. Powyższe oznacza ponadto, że nawet przy uznaniu, że żądane przez skarżącego materiały mają charakter informacji publicznej, to w sytuacji, gdy mógł on uzyskać każdą z tych informacji we własnym dziekanacie, nie można uznać, że Rektor pozostawał w bezczynności wobec pracownika w rozumieniu art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołano postanowienie NSA z 19 października 2011 r., I OSK 1987/11, w którym Sąd ten uznał, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje są dostępne w innym trybie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma umożliwić uzyskanie informacji od organów administracyjnych. Nie powinna więc służyć za podstawę do żądania przez pracownika informacji od pracodawcy, jeżeli taką informację pracownik ten bez trudu może uzyskać w odpowiednich jednostkach uczelni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie należało uchylić, ale nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione. W pierwszej kolejności należało ustalić, czy materiały o których udostępnienie skarżący wnosił miały charakter informacji publicznej a następnie, czy skarżący mógł w ogóle domagać się udostępnienia wskazanych dokumentów w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Mając na uwadze treść, art. 70 Konstytucji RP, z którego wynika, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zgodnie z którym uczelnią publiczną jest uczelnia utworzona przez państwo reprezentowane przez właściwy organ władzy lub administracji publicznej oraz art. 15 ust. 1 cyt. ustawy wskazującego, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędnie do wykonywania ich zadań, stwierdzić należy że Uniwersytet, a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy. Uczelnia realizuje swoją podstawową funkcję, jaką jest kształcenie studentów poprzez nauczycieli akademickich, których uznaje się za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, czy wyrok z 12 kwietnia 2012 r., I OSK 161/12). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. W art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy wskazuje się, że do podstawowych zadań uczelni należy kształcenie i wychowywanie studentów, co należy odczytywać łącznie z obowiązkami pracowników naukowo-dydaktycznych w zakresie "kształcenia i wychowywania studentów", o których mowa w art. 111 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Stosownie do treści art. 132 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wszyscy nauczyciele akademiccy podlegają okresowej ocenie, w szczególności w zakresie należytego wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 111. Skoro zaś ocena jest związana z pełnieniem funkcji przez nauczyciela akademickiego, to dotyczy go w kontekście pełnienia funkcji publicznej. Nauczyciele akademiccy są pracownikami uczelni, ale z uwagi na istotny udział w realizacji zadań publicznych, w tym szczególne warunki, jakie muszą spełniać (por. art. 109 cyt. ustawy) nie jest zasadne wyłączenie z zakresu informacji publicznej dokumentacji związanej z oceną wykonywania przez nich obowiązków opisanych w art. 111 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Ponadto udostępnieniu podlega treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej – art. 6 pkt 4 lit. c u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny stoi więc na stanowisku, że Rektor jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dokumenty wytworzone przez organy powołane zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i statutem uczelni, w tym Komisję ds. ocen nauczycieli akademickich II Wydziału [...], w związku z realizacją zadań publicznych, uznać należy za dokumenty stanowiące informację publiczną. Podobnie, w wyroku z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 775/10 (por. także wyrok NSA z 9 czerwca 2011 r., I OSK 447/11), Naczelny Sąd Administracyjny uznał za informację publiczną pisma studentów dotyczące pracy skarżącego, o ile organ używa bądź zamierza je użyć do realizacji powierzonych mu zadań, a konkretnie dokonania oceny nauczyciela akademickiego. Z uwagi na powyższe, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 132 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Natomiast inną kwestią pozostaje zagadnienie, czy możliwość rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej nie powinna zostać wyłączona z uwagi na przepisy szczególne. W świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że skarżący zwracał się o udostępnienie akt postępowania dotyczącego go jako nauczyciela akademickiego (por. też postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11). Stosownie do cyt. art. 132 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wszyscy nauczyciele akademiccy podlegają okresowej ocenie, w szczególności w zakresie należytego wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 111. Przepis ten jest umieszczony w rozdziale drugim Stosunek pracy pracowników uczelni działu III – Pracownicy uczelni. Jednocześnie, art. 128 tej ustawy przesądza, że rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy o pracę z nauczycielem akademickim następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, z tym że rozwiązanie stosunku pracy, za wypowiedzeniem następuje z końcem semestru. Rektor może rozwiązać za wypowiedzeniem stosunek pracy nauczyciela akademickiego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę również w przypadku określonym w art. 124 ust. 1 pkt 3, to znaczy wobec otrzymania przez nauczyciela akademickiego oceny negatywnej, o której mowa w art. 132. Natomiast zgodnie z art. 136 cyt. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników uczelni, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, a spory o roszczenia ze stosunku pracy pracownika uczelni rozpatrują sądy pracy. Z powyższego wynika, że dokonywana ocena nauczyciela akademickiego jest ściśle związana ze stosunkiem pracy, który wiąże tego nauczyciela z uczelnią i należy do dokumentacji pracowniczej dotyczącej przebiegu zatrudnienia pracownika. Według postanowienia SN z dnia 16 września 1999 r., I PKN 331/99, OSNAPiUS 2001, nr 9, poz. 314, pracownik może dochodzić przed sądem pracy nakazania udzielenia informacji mających istotne znaczenie dla jego sytuacji pracowniczej (art. 2 § 1 i art. 476 § 1 k.p.c., por. E. Maniewska [w:] K. Jaśkowski, E. Maniewska, Komentarz aktualizowany do art. 94 kodeksu pracy, LEX/el. 2012, teza 11.3), co znajduje uzasadnienie w świetle art. 128 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Konieczne jest więc odróżnienie informacji, które mogą zostać udostępnione w sprawie innych osób od takich, które dotyczą bezpośrednio wnioskodawcy – jako strony w postępowaniu administracyjnym, czy właśnie jako pracownika. W drugim przypadku rozważenia wymaga, czy tryb dostępu do informacji publicznej może w ogóle mieć zastosowanie. I tak w orzecznictwie uznaje się, że dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy (por. postanowienie NSA z 19 października 2011 r., I OSK 1987/11, czy z 12 maja 2011 r., I OSK 771/11 oraz wyrok NSA z 25 stycznia 2008 r., I OSK 1984/06,). Analogicznie zatem należy rozpatrywać charakter dostępu do informacji publicznej wobec prawa dostępu pracownika do dotyczącej go dokumentacji. Informacja publiczna przysługuje każdemu, bez konieczności wykazania istnienia interesu prawnego, czy faktycznego. Jednocześnie, dokumentacja, która dotyczy danej osoby jako pracownika naukowego, nie ma dla niej samej charakteru informacji publicznej. Jest związana ze stosunkiem pracy, jaki łączy pracodawcę i pracownika obejmując postępowanie w sprawie oceny, jaką pracodawca jest uprawniony przeprowadzić zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym. Dokumentacja taka jest więc dostępna w trybie innym niż przewidują to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego też względu za zasadne należało uznać twierdzenie skargi kasacyjnej, że Rektor [...] Uniwersytetu [...] nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten nie podlegał zatem rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., stąd też do skarg w tym zakresie nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a w konsekwencji również do skarg na bezczynność organów w tym względzie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skoro zatem w skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty związane z naruszeniem prawa procesowego, to zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.