II OSK 2321/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 658/12 w sprawie ze skargi K. P. na Prezydenta Miasta K. w przedmiocie karty osuwiskowej nr [...] sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 658/12 odrzucił skargę K. P. na Prezydenta Miasta K. w przedmiocie karty osuwiskowej nr [...] sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w K.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 16 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta K, przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z 9 maja 2011 r. K, P,. W punkcie l.a) skargi K, P, wskazała, że "zaskarża w całości akt pt. Karta osuwiskowa nr [...], ewentualnie zaskarża bezczynność w doprowadzeniu do jej zmiany lub uchylenia". Skarżąca wniosła o "unieważnienie Karty, ewentualnie jej uchylenie w całości lub zmianę taką, która będzie zgodna ze stanem faktycznym". Wobec faktu, że będąca przedmiotem zaskarżenia Karta osuwiskowa została sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w .K, Sąd wezwał ten organ do złożenia odpowiedzi na skargę. Państwowy Instytut Geologiczny w piśmie z 8 listopada 2011 r. podniósł, że zarzuty wysunięte pod adresem przedmiotowej karty osuwiskowej są bezzasadne. Odwołał się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011r., sygn. akt l OSK 1962/11. Sąd ustalił, że pismem z 21 kwietnia 2011 r., które zostało przekazane do Sądu 19 maja 2011 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowy Instytut Badawczy skargę, której przedmiot i żądanie zostały określone identycznie, jak w skardze wniesionej za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. będącej obecnie przedmiotem rozpoznania. Skarga z 21 kwietnia 2011 r. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/11. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 października 2011 r., sygn. akt l OSK 1962/11 oddalił skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. z dnia 9 maja 2011 r. orzekł o odrzuceniu skargi. Sąd podzielił argumentację zaprezentowaną w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/11 oraz w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt l OSK 1962/11. Sąd doszedł do przekonania, że skoro karta osuwiska nie jest wynikiem realizacji władztwa administracyjnego Państwowego Instytutu Geologicznego, to skarga na nią nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 817/12 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/11. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie Sąd l instancji błędnie przyjął, iż organem, którego działania lub bezczynności dotyczyła skarga był Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w K.. Oznaczało to, że tym samym Sąd l instancji naruszył art. 32 p.p.s.a. określający strony postępowania sądowoadministracyjnego, a jednocześnie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na działanie lub bezczynność organu, który nie był stroną postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skarga została wniesiona za pośrednictwem Prezydenta Miasta K., a w jej treści w sposób jednoznaczny wskazano, że organem, którego działanie i bezczynność zaskarżono jest Prezydent Miasta K.. Również w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. odniósł się do kwestii związanych z Kartą osuwiskową. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na treść art. 190 p.p.s.a., wskazał, że niniejsza skarga w przedmiocie karty osuwiskowej nr 12 61 029 8 została złożona na Prezydenta Miasta K., a więc na podmiot, który nie sporządził tej karty i tym samym nie może on jej uchylić lub dokonać w niej zmiany. W konsekwencji skoro nie jest to podmiot, który wytworzył zaskarżony akt, to nie można kierować przeciwko niemu skargi. Sąd podzielił argumentację zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 października 2011 r., sygn. akt l OSK 1962/11, przytaczając obszerne jej fragmenty. Sąd podniósł, że w powołanym postanowieniu z 20 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Państwowy Instytut Geologiczny w zakresie, w jakim sporządził na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą Miejską K. kartę osuwiskową, nie może być uznany za organ wykonujący administrację publiczną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a sporządzenie karty osuwiskowej (lub brak jej zmiany) nie może być uznane za czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu karta osuwiska ma charakter opinii. Wynika to z treści art. 101 ustawy z 4 grudnia 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. , Nr 228, poz. 1947 ze zm.) w którym wyczerpująco wskazano organy administracji geologicznej i nie wymieniono wśród nich Państwowego Instytutu Geologicznego. Ponadto, zgodnie z art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.t.j. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) na starostę został nałożony obowiązek prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestru zawierającego informacje o tych terenach. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. z 2007 r., Nr 121, poz. 840) w § 4 ust. 1 wskazano, że rejestr jest prowadzony w formie elektronicznej bazy danych, w powszechnie dostępnym formacie, która powinna zawierać dane graficzne w formie map terenów, na których występują ruchy masowe ziemi, oraz terenów zagrożonych możliwością wystąpienia ruchów masowych ziemi a oprócz tego karty rejestracyjne terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi, a także karty osuwiska. Jeżeli zatem to starosta prowadzi rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a swoje zadania wykonuje przy pomocy geologów powiatowych, to fakt zawarcia umowy z Państwowym Instytutem Geologicznym nie zwalnia go z wykonywania kompetencji ustalonych w ustawie. Karta osuwiska może zostać włączona do omawianego rejestru dopiero po akceptacji przez właściwy organ administracji publicznej. Chociaż karta osuwiska jest częścią rejestru prowadzonego przez starostę, to jednak sporządzenie karty przez Państwowy Instytut Geologiczny na podstawie umowy cywilnoprawnej nie jest związane z wykonywaniem administracji publicznej, ponieważ taka karta w momencie jej sporządzenia ma charakter opinii rzeczoznawcy, o czym już wspomniano. O jej wartości i przydatności wypowiada się starosta za pośrednictwem geologa powiatowego, który po dokonaniu oceny zebranych w sprawie materiałów dokonuje następnie wpisu (aktualizacji wpisu) danego terenu do rejestru. Zdaniem Sądu zarzuty skargi w niniejszej sprawie można byłoby jedynie rozważyć w kontekście pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. tj. że karta jest aktem lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - co uzasadniałoby kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stanowisko takie nie zasługuje jednak na uwzględnienie, ponieważ przedmiotowa Karty osuwiska spełnia tylko jeden z pięciu warunków, które decydują o zaliczeniu danego aktu do aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (nie ma ona charakteru ani decyzji ani postanowienia). Karta osuwiskowa jest sporządzana na podstawie umowy cywilnoprawnej i nie jest związana z wykonywaniem administracji publicznej, a karta taka w momencie jej sporządzenia ma charakter opinii rzeczoznawcy. Samo sporządzenie karty osuwiskowej wpływu na uprawnienia i obowiązki właściciela gruntu nie ma. Podsumowując Sąd podniósł, że nie wszystkie działania (zaniechania) organów administracyjnych mają charakter publicznoprawny realizowany w zakresie imperium i podlegają skardze do sądu administracyjnego, a tylko te, które jasno wskazał ustawodawca art. 3 § 2 p.p.s.a lub w przepisach odrębnych. Mając natomiast na uwadze, że omówiona karta nie jest wynikiem realizacji władztwa administracyjnego to skarga na nią nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła K. P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na świadomym zamknięciu skarżącej drogi do sądowej kontroli poczynań administracji Urzędu Miasta K. wobec skarżącej, idących tak daleko, że w konsekwencji dochodzi do wyjętego spod kontroli sądowej wywłaszczenia faktycznego, 2. art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, ewentualnie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem skargi jest "tylko" opinia o charakterze niepublicznym wykonana na cywilnoprawne zlecenie Urzędu Miasta K. i jako taka nie oddziaływująca na prawa i obowiązki skarżącej, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zawarciu w uzasadnieniu treści sprzecznych i wykluczających się wzajemnie, 4. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że WSA w tej samej merytorycznie sprawie może zajmować raz jedno, raz drugie wykluczające się stanowisko, 5. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 184 p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że WSA może odrzucić drugi raz skargę (przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym), której pierwsze odrzucenie NSA uchylił, 6. art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg wszystkich postępowań wszczętych przez skarżącą K. P. i wyniki tych postępowań, które jej nie satysfakcjonują. Skarżąca uważa, że w żadnym z przeprowadzonych postępowań nie dokonano oceny karty osuwiska, która pozostała w związku z tym poza kontrolą sądową. W ocenie strony skarżącej Sąd pierwszej instancji naruszył art.190 p.p.s.a., gdyż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym ponownie odrzucił skargę. Po uchyleniu przez NSA postanowienia o odrzuceniu skargi, w ocenie strony skarżącej, Sąd Wojewódzki miał obowiązek sprawę rozpoznać. W skardze kasacyjnej wskazano na sprzeczne, wykluczające się treści zawarte na str. 4 i str.6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. W związku z ponownym rozpoznawaniem sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut naruszenia art.190 p.p.s.a. Przepis ten wyraża zasadę związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.190 p.p.s.a. poprzez ponowne odrzucenie skargi przez ten Sąd przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Autor skargi kasacyjnej prezentuje przy tym stanowisko, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi, to tym samym przesądził, że skarga jest dopuszczalna. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jedynie, że uchylenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z powodu naruszenia art. 32 i art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organem, którego działania dotyczy skarga jest Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział[...]w K. Ze skargi wniesionej do Sądu wynikało, że organem tym jest Prezydent Miasta K., który też złożył odpowiedź na skargę. Był to jedyny wskazany w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. powód uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał innych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem dotyczyły one Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego Oddziału [...] w K.. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - zgodnie ze wskazaniami Sądu drugiej instancji - oznaczył organ administracji i orzekł o odrzuceniu skargi skierowanej przeciwko Prezydentowi Miasta K.. Nie doszło zatem do naruszenia art.190 p.p.s.a. Według skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. polega na zawarciu sprzecznych, wykluczających się treści poprzez z jednej strony akceptację stanowiska NSA w postanowieniu z dnia 20 października 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1962/12, z którego wynika władztwo administracyjne wykonywane przez Prezydenta przez ocenę karty osuwiska, a z drugiej strony wykluczenie badania tych czynności Prezydenta Miasta K.. Odnośnie do tego zarzutu zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1962/12 Naczelny Sąd Administracyjny poczynił rozważania dotyczące oceny karty osuwiskowej przy dokonywaniu wpisu do rejestru, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i zostało prawomocnie przesądzone postanowieniem NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. II OSK 818/12, natomiast Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie przywołał postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r. w sprawie sygn.akt I OSK 1962/12 dla wykazania, że sporządzenie karty osuwiska nie może być uznane za czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt 1- 4 i 8 p.p.s.a.( str.4 uzasadnienia). Istotnie jest tu pewna sprzeczność, gdyż w dalszej części uzasadnienia ( str.6) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że możliwe byłoby rozważenie w kontekście art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., że karta jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. To uchybienie mogłoby odnieść skutek, gdyby miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zasadniczą przyczyną odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia było skierowanie skargi przeciwko podmiotowi - Prezydentowi Miasta K., który nie sporządził karty osuwiska, nie wytworzył aktu i dlatego nie można przeciwko niemu kierować skargi. Tym samym nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Chybiony jest zarzut naruszenia art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.45 Konstytucji RP polegający na " świadomym zamknięciu skarżącej drogi do sądowej kontroli poczynań administracji Urzędu Miasta K.". Status strony – w rozumieniu art.32 p.p.s.a. przysługuje organowi, który wydał zaskarżony akt lub zaniechał wymaganej czynności. Prezydent Miasta K. nie sporządził karty osuwiska a zatem skarga została skierowana do organu, który nie mógł być stroną w rozumieniu art.32 p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu pozbawienia skarżącej drogi do sądowej kontroli " poczynań administracji Urzędu Miasta K." ( jak stwierdza w zarzutach autor skargi kasacyjnej) jest on pozbawiony podstaw, jeśli zważyć na treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 820/12, w którym dokonana została ocena legalności uchwały Rady Miasta K. w przedmiocie wyznaczenia obszaru na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. W ramach tego postępowania, czyli kontroli legalności uchwały Rady Miasta, Sąd pierwszej instancji odniósł się szczegółowo do zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia karty osuwiska. Również Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej kwestii stanowisko, podkreślając przy tym, że dla przedmiotowej uchwały zasadniczego znaczenia nie ma sama "karta osuwiskowa", lecz wpisy rejestru prowadzonego przez starostę. Zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, na ile organ gminy może kwestionować (a w konsekwencji, jak daleko może sięgać kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny). NSA uznał, że ocena ta może być jedynie oceną formalną (a więc dotyczyć np. numerów działek, czy kompletności formalnej karty), ale już nie merytorycznej treści karty sporządzonej przez wyspecjalizowany podmiot legitymujący się fachową wiedzą. W kontekście powyższego zarzut skargi kasacyjnej pozbawienia strony prawa do sądu, wynikający z art.45 Konstytucji jest niezasadny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.