II SA/Ke 731/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Inspektora ds. świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], znak: [...] odmawiającej przyznania P. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią - C. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dnia 2 marca 2011 r. P. B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na babcię C. B.. Do wniosku załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], zaliczające C. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe Organ I instancji odmówił przyznania żądanego świadczenia wskazując, że według przepisów prawa w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad C. B. zobowiązany, z uwagi na pierwszy stopień pokrewieństwa, jest jej syn Z. B.. Wprawdzie P. B. przedstawił zaświadczenie lekarskie o złym stanie zdrowia Z.a B., ale nie wynika z niego, aby Z. B. miał ustalony stopień niepełnosprawności. Zatem to na nim spoczywa obowiązek sprawowania opieki nad C. B.. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentacji organu I instancji, iż nie został udowodniony fakt niemożności sprawowania opieki nad C. B. przez jej syna Z. B., który w pierwszej kolejności zobowiązany jest do opieki nad matką. Kolegium stwierdziło bowiem, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Z. B. z dnia 28 lutego 2011 r. w którym podał, iż obecny stan zdrowia nie pozwala mu na sprawowanie opieki nad matką. Powyższe potwierdza również zaświadczenie lekarskie z dnia 1 marca 2011 r. wskazujące, iż Z. B. jest niezdolny do sprawowania opieki nad inną osobą z uwagi na stan zdrowia. W zaświadczeniu tym wskazano, że chory wymaga stałego leczenia. Kolegium nadto dodało, że Z. B. jest uprawniony do pobierania renty strukturalnej, co stanowi negatywną przesłankę do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak, zdaniem Kolegium, zachodziła inna przesłanka - niż powoływana przez organ I instancji - przemawiająca za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Mianowicie z akt sprawy wynikało, iż P. B. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,4200 ha tj. 9,7605 ha przeliczeniowego. Podlega on ubezpieczeniu w KRUS w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Ponadto z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż praca w gospodarstwie rolnym nie utrudnia P. B. sprawowania opieki nad babcią. Wskazana okoliczność, tj. bycie rolnikiem, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyklucza wnioskodawcę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok NSA w sprawie I OSK 1987/10. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję P. B. zarzucił, że stanowisko SKO, iż rolnikowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne nie jest zgodne z orzecznictwem sądowym. Dodał, że jeszcze niedawno organ ten przyznawał rolnikom świadczenie pielęgnacyjne, skoro więc jemu nie zostało przyznane to został naruszony art. 32 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje, że wszyscy są równi wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że przedmiotowy zasiłek nie przysługuje osobie, która nie rezygnuje z pracy w gospodarstwie rolnym przynoszącym dochód. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę poddanego pod osąd rozstrzygnięcia stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej określanej mianem ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Podnieść należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której organ doszedł do przekonania, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenia działalności rolniczej stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia, a przede wszystkim, że samo posiadanie gospodarstwa rolnego (bycie jego właścicielem bądź współwłaścicielem) stanowi taką negatywną przesłankę. Należy odnotować, iż stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest odosobnione, albowiem zostało ono wyrażone między innymi w wyrokach: WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 521/11, WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 379/11 oraz w jednym wyroku NSA w sprawie I OSK 1987/10. Istnieje jednak także odmienny pogląd, zaprezentowany między innymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 257/11, WSA sygn. akt II SA/Ke 229/11 i II SA/Ke 439/11 (dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodnie z tym poglądem fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką wykładnią przemawiają następujące okoliczności. Przepis art. 17 ust. 1 nie reguluje w sposób samodzielny przesłanek przyznania tego świadczenia. Mowa jest w nim o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to zaś pojęcie zostało zdefiniowane przez samego ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Gdyby wolą ustawodawcy był wymóg rezygnacji bądź niepodejmowania działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego, wówczas niewątpliwie w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy zostałaby taka działalność wprost wymieniona. Z kolei gdyby wolą ustawodawcy było pozbawienie prawa do takiego świadczenia właścicieli gospodarstw rolnych, wówczas w art. 17 ust. 5 wprost wskazałby, że świadczenie to nie przysługuje właścicielom gruntów rolnych. W tym miejscu zauważyć należy, że w przeciwieństwie do innych świadczeń rodzinnych, takich jak zasiłek rodzinny i dodatki do niego, regulując uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca zrezygnował z kryterium dochodowego jako warunku, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Dlatego okoliczność, czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego nie mogą mieć wpływu na prawo do tego świadczenia. Natomiast zauważyć należy, iż często zdarza się, że posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy. Takiej zaś pracy podjąć nie może, gdyż stoi temu na przeszkodzie obowiązek sprawowania pieczy nad osobną niepełnosprawną, co do której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Brak jest zdaniem składu orzekającego, znajdujących uzasadnienie w obowiązujących przepisach podstaw do uznania, że właściciel gospodarstwa rolnego jest pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż w art. 17 ust. 5 ustawy zostały wymienione wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek i w jej wyniku uznania, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo tego, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował) - jest zdaniem Sądu sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Podkreślić należy, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy, stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną; założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust.1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie do zaakceptowania w niniejszej sprawie jest powoływanie się przez organ na definicję osoby bezrobotnej, zawartą w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Po pierwsze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulują kwestie dotyczące uprawnień i wymogów jakie trzeba spełniać aby otrzymać te świadczenie. Po drugie, w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sam fakt bycia właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe wyklucza możliwość uznania takiej osoby za bezrobotnego, podczas, gdy niewątpliwie w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który wykluczałby z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego właściciela gospodarstwa rolnego, nie będącego rolnikiem, i który nie prowadzi w tym gospodarstwie żadnej działalności. Po trzecie, bycie posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej ponad 2 ha, uniemożliwia zakwalifikowanie takiej osoby jako bezrobotnego, jednakże ani z przepisów powołanej ustawy o promocji zatrudnienia... ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby taki posiadacz nie miał prawa podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś ma prawo taką pracę podjąć, to ma również prawo z niej zrezygnować w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy. Reasumując należy stwierdzić, że sam fakt posiadania, a nawet i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza możliwości uzyskania przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, jego struktura, sposób prowadzenia, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje), z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną wyżej wykładnię przepisów (zwłaszcza zwróci uwagę, że przy ustalaniu prawa do przedmiotowego zasiłku nie ma znaczenia czy i jakie dochody skarżący otrzymuje z gospodarstwa rolnego) i w związku z tym ustali, czy wielkość i struktura posiadanego przez P. B. gospodarstwa rolnego dają podstawę do uznania, że gdyby nie choroba babci skarżącego, byłby on w stanie podjąć inne zatrudnienie.