II SA/Gd 218/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Urząd Gminy D., decyzją z dnia 3 czerwca 1978 r. nr [...], nakazał rozbiórkę domku letniego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R., stanowiącej własność L. S.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej w G. z dnia 23 sierpnia 1978 r. nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie istniejącej zabudowy letniskowej na terenie działki nr [...] w R., gmina D.. Decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. nr [...], organ umorzył to postępowanie albowiem doszedł do przekonania, że budynek letniskowy na działce nr [...] to ten sam budynek, na który wydano nakaz rozbiórki przez Urząd Gminy D. decyzją z dnia 3 czerwca 1978 r. W ocenie organu, w decyzji wydanej przez Urząd Gminy D. mylnie podana została lokalizacja budynku na działce nr [...] a nie na działce nr [...]. Organ ustalił również, że zarówno właścicielem tego obiektu jak i sprawcą samowoli jest K. S.. Decyzja z dnia 25 lipca 2011 r. umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące budowy budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w R., nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., upomnieniem z dnia 11 października 2011 r. nr [...], wezwał K. S. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia 3 czerwca 1978 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 25 października 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo adwokata J. T. – jako pełnomocnika K. S. zatytułowane "zarzuty strony postępowania", w którym podniesiono, że "decyzja wydana w sprawie, zawiera błąd co do osoby zobowiązanej". Pełnomocnik wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji z dnia 3 czerwca 1978 r. jak i w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego właścicielem nieruchomości była W. S. a Sąd Rejonowy w K. nieprawomocnym postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt I Ns. 48/10 orzekł, że własność nieruchomości (zatem również i związanego z nią obiektu) przeszła na K. S. i R. S. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Tym samym, niezależnie od okoliczności, czy oceniamy decyzję w dacie jej wydania, czy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie jest ona skierowana do podmiotu, czy też podmiotów, które winny mieć w tym postępowaniu status strony. Ponadto, pełnomocnik zauważył, że opis budynku zawarty w treści decyzji, jest odmienny od obecnego kształtu nieruchomości, co budzi wątpliwości co do tożsamości przedmiotu decyzji z przedmiotem wskazanym w wezwaniu. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., pismem z dnia 7 listopada 2011 r., zwrócił się do R. S. oraz pełnomocnika K. S. o podanie, kto jest właścicielem obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] w R., objętego nakazem rozbiórki. W odpowiedzi, pismem z dnia 14 listopada 2011 r., adwokat J. T. wskazał, że kwestia własności obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] R. nie została rozstrzygnięta wobec nieprawomocności orzeczenia w sprawie o zasiedzenie toczącej się przed Sądem Rejonowym w K. pod sygn. akt I Ns. 48/10. Pełnomocnik wskazał ponadto, że zmiany co do kształtu prawnego oraz fizycznego działki gruntu, na której posadowiony jest obiekt oraz jej oznaczenie ewidencyjne również będzie następstwem ostatecznej treści orzeczenia w tejże sprawie. W dniu 5 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym jako zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego na terenie działki [...] w R. obiektu budowlanego wskazał K. S.. Tytuł wykonawczy został doręczony K. S. w dniu 24 stycznia 2012 r. oraz adwokatowi J. T. w dniu 10 stycznia 2012 r. Pismem wniesionym dnia 20 stycznia 2012 r. (data stempla pocztowego) adwokat J. T. wniósł zarzut wobec tytułu wykonawczego z dnia 5 stycznia 2012 r. Pełnomocnik wskazał na "skierowanie decyzji do niewłaściwej osoby, która nie może być uznana za dłużnika obowiązku administracyjnego". Jak wynika bowiem z danych zawartych w ewidencji gruntów jak też i księgach wieczystych, K. S. nie jest, jak też i nigdy nie był właścicielem działki o numerze ewidencyjnym nr [...]. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wyrażonej w decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r., K. S. nie miał również statusu inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. poinformował pełnomocnika K. S., że zarzuty w sprawie zostały złożone po terminie. W odpowiedzi na powyższe adwokat J. T., pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., wyjaśnił, że w dniu otrzymania tytułu wykonawczego nie był pełnomocnikiem K. S. i podjął się pełnienia tej funkcji dopiero w dniu 19 stycznia 2012 r. Pismem wniesionym dnia 31 stycznia 2012 r. (data stempla pocztowego) K. S. reprezentowany przez adwokata J. T. wniósł zarzuty wobec tytułu wykonawczego z dnia 5 stycznia 2012 r., wskazując na skierowanie decyzji do niewłaściwej osoby, która nie może być uznana za dłużnika obowiązku administracyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. nr 36 poz.161 ze zm.), postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r. nr [...], oddalił wniesione zarzuty. Uzasadniając wydane postanowienie organu ustalił, że właścicielem budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr [...] w R., na który został wydany nakaz rozbiórki decyzją Naczelnika Gminy D. z dnia 3 czerwca 1978 r., jest K. S.. W ocenie organu, przemawiają za tym znajdujące się w aktach sprawy: pismo z dnia 4 maja 2010 r., w którym zobowiązany poinformował, że obiekt został wybudowany przez K. S. w 1974 r., decyzja Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z dnia 23 sierpnia 1978 r., utrzymująca w mocy decyzję nakazową, która jako strony podaje wyłącznie K. S. oraz L. S., odwołanie od decyzji nakazowej, w którym K. S. podaje siebie jako inwestora i wykonawcę prac oraz oświadczenie L. S. zawarte w protokole z dnia 19 kwietnia 1978 r., że inwestorem i właścicielem budynku jest jej syn K. S.. K. S. wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W odwołaniu wskazano, że postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne stwierdzenie, że tytuł wykonawczy objęty zarzutem jest skierowany do podmiotu będącego stroną. K. S. nie był bowiem właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem przeznaczonym do rozbiórki i nie jest również w chwili obecnej jedynym jej właścicielem. Odwołujący się wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. nr 229, poz. 1954 z 2005 r. ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu egzekucyjnego, dotyczące zarzutu z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki wybudowanego na działce nr [...] w R. gmina D. obiektu budowlanego, określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 5 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - w terminie 7 dni od doręczenia mu tytułu wykonawczego. Stosownie zaś do treści art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ stwierdził, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu. Tytuł wykonawczy z dnia 5 stycznia 2012 r. doręczony został pełnomocnikowi K. S. w dniu 10 stycznia 2012 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie jego odbioru, a zatem termin do złożenia zarzutów upływał w dniu 17 stycznia 2012 r. Pełnomocnik wysłał zaś zarzut w dniu 20 stycznia 2012 r. a więc z uchybieniem terminu do jego zgłoszenia. Organ wyjaśnił, że w aktach WINB w G. znajduje się złożone przez adwokata pełnomocnictwo z dnia 4 grudnia 2009 r., udzielone przez K. S. "upoważniające adwokata J. T. (...) do prowadzenia w imieniu (strony) sprawy przed organami administracji, w tym organami nadzoru budowlanego - dotyczącej obiektów wybudowanych na działce [...] w R.". Z treści tego dokumentu wynika umocowanie pełnomocnika do udziału w każdym stadium postępowania organów nadzoru budowlanego, a więc i w postępowaniu egzekucyjnym, co dla pełnomocnika było oczywiste, gdy kierował zarzuty na to postępowanie w piśmie z dnia 19 stycznia 2012 r., jak również "zarzuty" z dnia 19 października 2011 r. po wystosowaniu przez organ do strony upomnienia z dnia 11 października 2011 r. Pełnomocnictwo z dnia 4 grudnia 2009 r. nie było cofnięte, dlatego przedstawienie pełnomocnictwa z dnia 19 stycznia 2012r. jest niezrozumiałe, zwłaszcza że nie zmienia ono zakresu umocowania pełnomocnika, upoważniając go ogólnie "do reprezentowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. oraz Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w G.". W ocenie organu odwoławczego, w związku z uchybieniem terminu do zgłoszenia zarzutu, organ egzekucyjny prawidłowo skierował do pełnomocnika pismo z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...], zawierające informację o braku podstaw do wydania postanowienia w sprawie zarzutów zgłoszonych po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego i pismo to powinno zakończyć procedurę dotyczącą zarzutów. Ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczy zarzutów, na który organ egzekucyjny już poprzednio odpowiedział w przewidzianej formie pisma informacyjnego, akt ten należało uchylić a postępowanie w sprawie umorzyć. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał za zasadne wydanie postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 12 marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K.S., domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucono, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego regulujących zasady udzielania pełnomocnictw oraz doręczeń w postępowaniu administracyjnym w egzekucji tj. przepisów art. 26 § 6 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. w związku z przepisami art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie za skuteczne doręczenie tytułu wykonawczego dokonane w dniu 10 stycznia 2012 r., w sytuacji gdy tytuł doręczono stronie postępowania administracyjnego w dniu 24 stycznia 2012 r. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 8 k.p.a. oraz art. 112 k.p.a., w związku z art. 18 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez odmowę przyjęcia zarzutów złożonych w terminie określonym w treści pouczenia doręczonego wraz z tytułem wykonawczym stronie postępowania egzekucyjnego w administracji oraz z naruszeniem art. 58 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nie potraktowanie pisma strony z dnia 31 stycznia 2012 r., jako wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu, w sytuacji uznania zarzutów za wniesione po terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, wynika, że dłużnik może złożyć zarzuty w stosunku do wystawionego w postępowaniu egzekucyjnym tytułu wykonawczego - w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie była prawidłowość doręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi. Od niej bowiem zależy ocena biegu terminu do wniesienia zarzutów. Art. 26 § 5 ustawy stanowi, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą: 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Data doręczenia tytułu wykonawczego, od której biegnie 7 – dniowy termin na wniesienie zarzutów, jest zatem jednocześnie datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 26 § 5 ustawy dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Dopiero po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności następuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a więc powstaje stosunek procesowy, w ramach którego zostają wykreowane strony tego postępowania. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 58/09, Lex nr 596524). Czynności organu egzekucyjnego zmierzające do skutecznego wszczęcia egzekucji administracyjnej muszą być kierowane do zobowiązanego, tytuł wykonawczy powinien być zatem doręczony bezpośrednio zobowiązanemu. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1483/07, POP 2009/2/184-185) Wobec tego, że instytucja pełnomocnictwa nie została uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na zasadzie odesłania zawartej w art. 18 ustawy, zastosowanie mają w tym zakresie przepisy art. 32 – 33 k.p.a., zaś w zakresie doręczeń art. 40 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi zobowiązanego dotyczy pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 i 3 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowy poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z powołanych przepisów wynika, że organ egzekucyjny musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnictwa przez zobowiązanego w danej konkretnej sprawie. Faktu istnienia pełnomocnictwa organ administracji (egzekucyjny) nie może domniemywać. Dopiero od momentu zawiadomienia organ administracyjny (egzekucyjny) jest zobligowany doręczać pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i zapewnić mu taki udział w postępowaniu, jak stronie tego postępowania. Z powyższego wynika, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych, zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu. Wcześniejsze czynności podejmowane przez wierzyciela oraz organ egzekucyjny poprzedzają bowiem jedynie wszczęcie egzekucji administracyjnej. Na tym etapie ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego nie jest możliwe. Nie została bowiem jeszcze wszczęta egzekucja administracyjna, do której wszczęcia w sposób przewidziany w art. 26 § 5 ustawy w ogóle nie musi dojść. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 695/10, Lex nr 992304; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt I SA/Po 337/10, Lex nr 749876; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 58/09, Lex nr 596524; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 945/08, Lex nr 525843). Tym samym organ administracyjny (egzekucyjny) nie może doręczać dokumentów, których doręczenie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania, pełnomocnikowi zobowiązanego, który status strony uzyskał dopiero z chwilą doręczenia tych dokumentów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 399/10, Lex nr 659280). Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie może być uznany za stronę, tym samym nie jest możliwe, aby mógł działać przez pełnomocnika. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte dopiero z dniem doręczenia K. S. tytułu wykonawczego z dnia 5 stycznia 2012 r. tj. w dniu – 24 stycznia 2012 r. Dopiero od tego dnia zobowiązany mógł ustanowić pełnomocnika do działania w jego imieniu w postępowaniu egzekucyjnym. Fakt wysłania tytułu wykonawczego adwokatowi J. T., z uwagi na pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym, nie miał zatem znaczenia w sprawie. Z dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. z dniem 24 stycznia 2012 r., rozpoczął bieg 7 – dniowy termin do wniesienia zarzutów dotyczących tytułu wykonawczego z dnia 5 stycznia 2012 r. Termin do wniesienia zarzutów upływał więc dla skarżącego w dniu 31 stycznia 2012 r. i w tym też dniu, skarżący, działając już przez pełnomocnika ustanowionego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, wniósł zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia 5 stycznia 2012 r. Tym samym, zarzuty zostały wniesione w terminie przewidzianym w art. 27 § 1 pkt 9 ustawy. Wniesienie zarzutów w terminie wszczynało natomiast postępowanie wymagające ich merytorycznej oceny i wykluczało możliwość jego umorzenia z powodu bezprzedmiotowości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W związku z wydanym wyrokiem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., zobowiązany będzie merytorycznie rozpoznać wniesione odwołanie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.