II GSK 1803/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. B.-H.-U. "M." Spółki z o.o. w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 524/12 w sprawie ze skargi F. B.-H.-U. "M." Spółki z o.o. w Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 524/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. oddalił skargę Firmy Budowlano –Handlowo-Usługowej "M." Spółki z o.o. w Sz. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Prezydent Miasta Sz. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 436,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] B. X w Sz. poprzez umieszczenie reklamy o pow. 1,18 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2011 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę o treści " M.". Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że granica pasa drogowego przy ul. [...] B. oraz ul. K. w Sz. przebiega po licu budynku. Tym samym umieszczone tam reklamy naruszają przestrzeń pasa drogowego. W przypadku, kiedy na granicy działki budowlanej usytuowany jest budynek, a działką sąsiednią jest użytek drogowy, to każde mocowanie reklamy do ściany budynku, czy też umieszczenie reklamy pod wykuszem albo balkonem oznacza lokalizowanie na działce stanowiącej pas drogowy. Kolejne kontrole pasa drogowego w dniach [...].12.2011 r., [...].12.2011 r., [...].01.2012 r., [...].01.2012 r., [...].01.2012 r., [...].01.2012 r., potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklamy. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2012 r., również potwierdziły funkcjonowanie przedmiotowej reklamy, co utrwalono w zebranej dokumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji należycie ustalił wszystkie elementy, niezbędne do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Okoliczność, że reklama nie była, jak twierdzi strona, umieszczona w pasie drogowym, gdyż znajdowała się na wysokości 5,05 m nad chodnikiem, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Z treści definicji pasa drogowego ustanowionej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że objęcie przez ustawodawcę pasa drogowego szczególną ochroną prawną uzasadnione jest potrzebami prowadzenia, zabezpieczania i obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą. Organ stwierdził, że jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z wyżej cytowaną definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zatem zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Organ wskazał również, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". W ocenie Kolegium, w tej sytuacji bez znaczenia jest na jakiej wysokości umieszczona była reklama. Istotne jest, że była zamocowana nad drogą, a zatem znajdowała się w pasie drogowym. Powyższa decyzja została zaskarżona do WSA w Sz. przez Firmę Budowlano – Usługową "M." Sp. z o.o. w Sz. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie, w dniu 18 lipca 2012 r., Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Sz. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 67, 68 i 77 k.p.a., bowiem siedem protokołów oględzin sporządzonych przez jednego pracownika organu zawiera zmiany powierzchni (poprawki) i dopisanie jej lub przerobienie niezgodne z zasadami sporządzania protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów podniesionych przez Prokuratora w zakresie nieważności postępowania. Sąd uznał, że jakkolwiek doszło do naruszenia niektórych z wymienionych przepisów postępowania administracyjnego (art. 71 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), to naruszenie to nie było rażące, a nadto nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że protokołom nie można postawić zarzutu przerobienia czy poprawienia, a jedynie niechlujność ich sporządzenia – błędy w datach ich sporządzenia, nie można więc zarzucić im braku mocy dowodowej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo zrekonstruował treść normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa – art. 4 pkt 1 u.d.p. Zdaniem Sądu fakt umieszczenia w słowniczku ustawy o drogach publicznych w art. 4 pkt 1 definicji pojęcia "pas drogowy" przesądza o niedopuszczalności poddawania tej definicji legalnej jakiejkolwiek wykładni czy to rozszerzającej czy to zawężającej. Zgodnie z treścią tego przepisu użyte w tej ustawie określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sąd wskazał również, że nie ma żadnej potrzeby do odwoływania się w tym zakresie do innych aktów prawnych, w tym rangi podustawowej, jak czyni to skarżąca powołując się na § 54 ust.4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że w świetle definicji pasa drogowego, jeżeli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad gruntem, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie pod tę reklamę wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a umieszczenie jej bez zezwolenia skutkuje nałożeniem kary. Zatem organy prawidłowo ustaliły fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, okres zajęcia pasa drogowego (od dnia [...] grudnia 2011 r., tj. od daty otrzymania przez skarżącą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary – do dnia [...] stycznia 2012 r., tj. do dnia w którym do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), prawidłowo również obliczyły wysokość kary jaką powinna uiścić skarżąca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Firmy Budowlano –Handlowo-Usługowej "M." Spółka z o.o. w Sz. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię : I. art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2012 r. poprzez przyjęcie, że w rozumieniu art.4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest również wszelka nieograniczona innymi parametrami przestrzeń nad jego powierzchnią gruntową mimo ,że przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej art. 4 pkt 1 u.d.p. przestrzeń nad powierzchnią gruntową pasa drogowego powinna być ograniczona do przestrzeni niezbędnej dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. II. art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] marca 2012 r. poprzez przyjęcie ,że każdoczesne posadowienie reklamy na elewacji budynku nad powierzchnią gruntowa pasa drogowego, pomimo braku istnienia z tego powodu zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i oraz braku z tego powodu zakłócania wykonywania zadań zarządu drogi, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej oparł ją wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p., art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Skoro skarżący nie podnosił zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to znaczy, że zaakceptował poczynione ustalenia faktyczne. Treść art. 4 pkt 1 u.d.p. zawierającego definicję "pasa drogowego" wskazuje, że pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiej normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. W kontekście powyższych uwag wynika, iż pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Błędnie jednak skarżący zarzuca WSA w Sz. przyjęcie dowolności i nieograniczoności górnej granicy pasa drogowego, bowiem stanowisko takie nie zostało wyrażone w uzasadnieniu wydanego wyroku. Zauważyć należy, iż ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w związku z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego. Inaczej mówiąc pojęcie pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowa. Przyjęcie tego rodzaju wykładni prowadziłoby do wniosku, iż wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. W tym stanie rzeczy nie da się jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie: na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Inaczej bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak więc to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08, z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 558/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że na większość z tych wyroków powoływał się skarżący w skardze kasacyjnej, ale odmiennie je interpretował. W niniejszej sprawie skarżący pominął okoliczność, że jego reklama jest umieszczona na budynku w centrum Sz. stojącym przy ruchliwym skrzyżowaniu ul. B. X i ul. K. Ponadto nie jest jedyną reklamą umieszczoną na tym budynku i nad nią są umieszczone inne reklamy. Ponadto przy ocenie jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., iż reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z definicji tej wynika, że celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. Drogą zaś jest, w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zatem droga jest częścią pasa drogowego. W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, że granicę pasa drogowego wyznaczała ściana budynku, na którym była umieszczona sporna reklama, to w świetle powołanych definicja reklama ta znajdowała się w pasie drogowym. Zatem stanowisko WSA w Sz. było prawidłowe. Zresztą zachowanie samego skarżącego w tej sytuacji było niekonsekwentne, gdyż kwestionując okoliczność, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym, wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację tej reklamy w tym samym miejscu, co zostało pozytywnie rozpatrzone decyzją Prezydenta Miasta Sz. z dnia [...] lutego 2012 r. W tej sytuacji, skoro reklama skarżącego znajdowała się pasie drogowym, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p Przepisy te stanowią, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w tym umieszczania w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący bowiem powinien legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Reasumując, z wyżej przedstawionych względów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie są zasadne. W tej sytuacji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Firmy Budowlano – Handlowo- Usługowej "M." Spółki z o.o. z siedzibą w Sz. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.