II SA/Sz 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 i ust 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 5 ust 1 pkt 3 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 85, poz. 1592 ze zm.), zgodnie z uchwałą Nr XXX/741/2000, załącznik (lp.83) Rady Miasta Szczecina z dnia 30.10.2000r., w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście, wymierzył Firmie Budowlano - Handlowo - Usługowej Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...])poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni [...]m 2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że kontrola pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]), przeprowadzona w dniu [...]. wykazała zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pod reklamę o treści [...]. Z informacji uzyskanych przez dostęp do ewidencji gruntów i budynków wynika, iż granica pasa drogowego przy ul. [...]) przebiega po licu budynku, tym samym umieszczone tam reklamy naruszają przestrzeń pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej usytuowanym przez gminę. W przypadku, kiedy na granicy działki budowlanej usytuowany jest budynek, a działką sąsiednią jest użytek drogowy, to każde mocowanie reklamy do ściany budynku, czy też umieszczenie reklamy pod wykuszem albo balkonem oznacza lokalizowanie na działce stanowiącej pas drogowy . W związku z powyższym, pismem z dnia [...]. zarządca drogi poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona przedmiotową korespondencję odebrała w dniu [...]. i dlatego też, organ przyjął, że od tego dnia była świadoma konsekwencji jakie rodzi zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i pomimo posiadanej wiedzy nie podjęła działań w celu usunięcia reklamy lub nie wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Kolejne kontrole pasa drogowego w dniach [...]., potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklamy. Zawiadomieniem z dnia [...]. zarządca drogi poinformował spółkę iż w dniu [...]. odbędą się oględzin ww. sprawie. Organ I instancji podał także, że niezależnie od prowadzonego postępowania, w dniu [...]. do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, zwanego dalej "ZDiTM", wpłynął wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]pod reklamę w okresie od dnia [...]. Oględziny przeprowadzone w dniu [...]., potwierdziły funkcjonowanie przedmiotowej reklamy co utrwalono w zebranej dokumentacji. Strona pomimo prawidłowego zawiadomienia nie brała udziału w oględzinach. Pismem z dnia [...]. zarządca drogi zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją w sprawie jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia swoich żądań. Organ stwierdził, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności obowiązującej opłaty. Dyspozycja zawarta w ww. przepisie nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w takim przypadku. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowej, a stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na materiał taki składa się przede wszystkim dokumentacja zdjęciowa sporządzona w toku postępowania przez inspektorów. Wykonując dyspozycję zawartą w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, organ I instancji wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...]pod reklamę o powierzchni [...]m2, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...]., tj. od dnia zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego do dnia oględzin. Ponieważ na podstawie uchwały nr XXX/74112000 Rady Miasta Szczecin z dnia 30 Października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w mieście [...]zaliczono do kategorii dróg powiatowych, a zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 3 Uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. stawka opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego za 1 m2 powierzchni reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym drogi powiatowej wynosi [...]zł, organ I instancji wyliczył wysokość kary na kwotę [...]zł ( stawka 1 zł x ilość dni 37 x powierzchnia 1,18 m 2 x 10 ). Od powyższej decyzji odwołała się Firma Budowlano - Handlowo - Usługowa Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na braku ustalenia czy reklama mająca stanowić zajęcie pasa drogowego znajduje się w skrajni drogi, naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że reklama znajdująca się ponad 5 m nad pasem chodnika znajduje się w pasie drogowym i naruszenie § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu przy rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem odwołującej się, skoro reklama znajduje się na wysokości [...]m powyżej powierzchni chodnika, to nie znajduje się w tzw. skrajni drogi, a zatem nie nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Przepisy o zajęciu pasa drogowego zostały wprowadzone w celu ochrony pasa drogowego przed naruszeniami, które utrudniają lub uniemożliwiają korzystanie z tego pasa. W przypadku chodników należałoby uznać, że takim naruszeniem byłoby umiejscowienie urządzenia (reklamy) w miejscu, gdzie utrudniałoby to ruch pieszych, a więc mniej więcej do wysokości [...]m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji i stwierdziło, że stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 6, opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie jednego metra kwadratowego pasa drogowego. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy w dniach od [...]. do dnia [...]. w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...])umieszczona była reklama o nazwie[...]. Na umieszczenie tej reklamy zarządca nie wyrażał zgody. Wobec powyższego zasadne było wymierzenie Firmie Budowlano - Usługowej Sp. z o.o. kary administracyjnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że Firma Budowlano - Usługowa Sp. z o.o. była podmiotem zajmującym pas drogowy. Strona podczas prowadzonego postępowania nie kwestionowała powyższego ustalenia. Okres zajęcia i powierzchnię reklamy ustalono na podstawie przeprowadzonych kontroli pasa drogowego. Podkreślenia wymaga fakt, iż podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. ustalono taką właśnie powierzchnię reklamy, a porównanie dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy pozwala na stwierdzenie tożsamości reklamy. Okoliczności tych strona, która wprawdzie nie wzięła udziału w oględzinach, nie zakwestionowała w toku dalszego postępowania. Nadto w piśmie z dnia [...] potwierdziła powierzchnię reklamy. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo została obliczona kara za zajęcie pasa drogowego. Organ nie zgodził się z zarzutami odwołującej się dotyczącymi braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem Kolegium, organ I instancji należycie ustalił wszystkie elementy, niezbędne do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Okoliczność, że reklama nie była, jak twierdzi strona, umieszczona w pasie drogowym, gdyż znajdowała się na wysokości [...]m nad chodnikiem, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. W wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 837/10 stwierdził, iż "Należy wyjaśnić, że pas drogowy w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy, to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Z treści wyżej cytowanej definicji pasa drogowego ustanowionej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że objęcie przez ustawodawcę pasa drogowego szczególną ochroną prawną uzasadnione jest potrzebami prowadzenia, zabezpieczania i obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą. Względy te legły zatem u podstaw wyrażonych w Rozdziale 4 ustawy przepisów dotyczących zarządzania pasem drogowym. Stąd czerpią swe uzasadnienie wyrażone w art. 39 ust. 1 zakazy dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogły by powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także precyzyjnie określone wart. 40 zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Między innymi z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. wynika, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jeśli zatem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z wyżej cytowaną definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zatem zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". W ocenie Kolegium, w tej sytuacji bez znaczenia jest na jakiej wysokości umieszczona była reklama. Istotne jest, że była zamocowana nad drogą, a zatem znajdowała się w pasie drogowym. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego przez Firmę Budowlano – Usługową Sp. z o.o.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na braku ustalenia czy reklama mająca stanowić zajęcie pasa drogowego znajduje się w pasie drogowym, naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że reklama znajdująca się ponad 5 m nad pasem chodnika znajduje się w pasie drogowym, a w szczególności poprzez przyjęcie interpretacji, że reklama znajdująca się nad pasem drogowym stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww.ustawy i naruszenie § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu przy rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem skarżącej uzasadnienie prawne decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem nie można jednocześnie uznać, że reklama znajdowała się nad pasem drogowym i w pasie drogowym. W rezultacie, ze względu na wewnętrzną sprzeczność takiego twierdzenia oraz lakoniczne jego uzasadnienie, nie sposób zrozumieć, czy organ uznaje, że reklama znajdowała się w pasie drogowym, czy też reklama znajdowała się ponad pasem drogowym, co organ uznaje za jednoznaczne w skutkach z zajęciem samego pasa drogowego. Zdaniem skarżącej, ta druga interpretacja jest tak rażąco sprzeczna z treścią art.4 pkt 1 i art.40 ustawy o drogach publicznych, że prawdopodobnie stanowi omyłkę albo niezrozumiały dla strony skrót myślowy. Skoro ustawa wprost stanowi, iż opłacie podlega zajęcie pasa drogowego, nie sposób wywieść z tego przepisu normy, na podstawie której opłacie podlega również zajęcie terenu znajdującego się ponad tym pasem. Według skarżącej, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przy trójwymiarowym postrzeganiu pasa drogowego, należy rozpatrywać funkcjonalną rolę pasa drogowego. Sądownictwo administracyjne zakwestionowało rozumienie pasa drogowego jako przestrzeni sięgającej w sposób nieograniczony w górę i w dół. W orzecznictwie podkreślono konieczność wykładni art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z zasadą proporcjonalności środków prawnych do zamierzonego celu (wyrok NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 ). W wyroku NSA z 2 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 316/10 stwierdzono, że pas drogowy jest to "obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą". W orzecznictwie podnoszono również kwestię, że szczególna ochrona pasa drogowego nie może być szersza niż ochrona własności nieruchomości, na której droga jest posadowiona, przewidziana przez prawo cywilne (wyrok WSA w Olsztynie z 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 751/09 ). Odmienne rozumienie pasa drogowego, jako rozciągającego się w sposób nieograniczony ponad i poniżej drogi, prowadzi, w ocenie skarżącej, do absurdalnych i niczym nieuzasadnionych skutków, a więc uznania, że wszystkie linie energetyczne, balkony i wykusze przebiegające wysoko nad chodnikiem automatycznie stanowią zajęcie pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom SKO, z treści wyroku WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 837/10 nie wynika wcale potwierdzenie tezy, że każde umieszczenie reklamy w ten sposób, że będzie ona znajdowała się nad drogą, stanowi zajęcie pasa drogowego, bowiem stan faktyczny opisany w tej sprawie różni się od stanu opisanego w sprawie niniejszej. W wyroku z dnia 28 maja 2008 r. (II GSK 135/08 ) NSA stwierdził: "Uwzględniając bowiem funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. W tym stanie rzeczy, nie da się co prawda jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie: na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Inaczej bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak więc to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp." W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącej, ani organ I instancji, ani organ II instancji, nawet nie próbowały uzasadnić, że reklama skarżącej spółki choćby potencjalnie koliduje z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi. Reklama nie znajduje się w tzw. skrajni chodnika, która zgodnie z § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wynosi 2,5 m. Z doświadczenia życiowego natomiast wynika, że reklama przylegająca do elewacji budynku i umieszczona 5 metrów nad chodnikiem, nie utrudnia korzystania przechodniom z tegoż chodnika, a także nie utrudnia poruszania się innym pojazdom po drodze, ani nie ma wpływu na obsługę ruchu i remonty drogi. Świadczy o tym również fakt, że reklama skarżącej znajduje się w tym miejscu od prawie 10 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i dodając, że skoro przepisy ustawy nie określają jaka przestrzeń nad gruntem winna być uznana za pas drogowy, to w tym przypadku winno się przyjmować przestrzeń będącą w zasięgu wzroku. Ponadto stwierdziło, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (§ 2). W rozporządzeniu tym brak jest definicji pasa drogowego, a w tej sytuacji zarzut naruszenia § 54 ust. 4 rozporządzenia jest bezzasadny. Na rozprawie, w dniu[...]., Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art.6, 7, 67, 68 i 77 K.p.a., bowiem 7 protokołów oględzin sporządzonych przez jednego pracownika organu zawiera zmiany powierzchni (poprawki) i dopisanie jej lub przerobienie niezgodne z zasadami sporządzania protokołu. Protokoły nie zawierają żadnych pomiarów, z których wynikałaby zajęta pod reklamę powierzchnia pasa drogowego. Wyliczenie zajętej powierzchni zostało umieszczone na kartce, która nie została przez nikogo podpisana i wskazuje inną wartość [...]m2 powierzchni zajętej pod reklamę. Dodatkowo budzi wątpliwości ustalenie liczby dni zajęcia pasa drogowego przyjęte od [...]. i wskazane jako data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, z powołaniem się na protokół oględzin z [...]., których nie przeprowadzono. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem popiera stanowisko skarżącej co do wykładni prawa, że przestrzeń nad pasem drogowym nie jest nieograniczona i organ winien w każdej sprawie przeanalizować okoliczności konkretnej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W pierwszej kolejności, rozpatrując niniejszą sprawę sąd zobowiązany był do zbadania zarzutów podniesionych przez prokuratora w zakresie nieważności postępowania. Zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6), a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Ponadto, organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba, że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, a w szczególności sporządza protokół: 1) przyjęcia wniesionego ustnie podania, 2) przesłuchania strony, świadka i biegłego, 3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, 4) rozprawy, 5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia (art. 67 K.p.a.). Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (art. 68 K.p.a.).Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 K.p.a.). W ocenie prokuratora powyższe przepisy zostały w trakcie niniejszego postępowania naruszone w sposób rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności wydanych decyzji. Przesłanka nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Małgorzata Jaśkowska w komentarzu do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego (LEX 2012) wskazuje, że zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6–11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz.40, zwłaszcza s. 241–243). Wskazuje zresztą na to przytaczany w literaturze katalog sytuacji obejmowanych tym zakresem, który odnosi się do zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych, prawdy obiektywnej itp. (por. katalog przytaczany przez K. Glibowskiego (w:) Komentarz 2011, s. 901–905). Na tle wykładni terminu "rażące naruszenie prawa" ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Obecnie w literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. W wyroku NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819 stwierdzono: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tego ostatniego stanowiska. W aktach sprawy znajdują się "protokoły kontroli pasa drogowego" z dnia [...]. (na druku widnieje rok [..], a zdjęcia załączone do protokołu wykonano [...].), z dnia [...]. (na druku widnieje rok [...], a zdjęcia załączone do protokołu wykonano [...].), z dnia [...]. (oględziny z powiadomieniem strony o terminie ich przeprowadzenia - pismem z dnia [...]., doręczonym [...]. - zostały wyznaczone na dzień [...]. i taka data ich przeprowadzenia wynika z załączonych do protokołu zdjęć). We wszystkich tych protokołach z wyjątkiem protokołu z dnia [...]. - faktycznie sporządzonego w dniu [...]. - dokonano poprawienia lub przerobienia zawartej w nim powierzchni reklamy. W protokole niepoprawionym widnieje powierzchnia reklamy [...]m2. Jak z powyższego zestawienia wynika niedokładności i nieprawidłowości protokołów są wielorakie i oczywiste. Świadczą one o braku dbałości pracowników organu o właściwą dokumentację sprawy i nieznajomość obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne było ustalenie kilku podstawowych faktów. Należały do nich: ustalenie czy reklama znajduje się w pasie drogowym, kto i kiedy powiesił reklamę, jaka jest powierzchnia reklamy, czy podmiot umieszczający reklamę w pasie drogowym posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, przy jakiej drodze umieszczono reklamę i jaka stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego została ustalona uchwałą dla tej kategorii drogi, jaka była końcowa data umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Wszystkie te okoliczności mogą być, w świetle przepisów K.p.a., udowodnione różnymi sposobami: dokumentami, w tym protokołami, zdjęciami, oświadczeniami, planami itd. W sposób niewątpliwy udowodnione zostało, że reklama została umieszczona na ścianie budynku usytuowanego na rogu ulic [...]– dróg powiatowych. Fakty te potwierdzają protokoły i zdjęcia załączone do wszystkich wymienionych powyżej protokołów, znajdująca się w aktach mapka geodezyjna z zaznaczonymi ulicami, budynkiem i działkami drogowymi oraz stosowny wypis z rejestru gruntów. Fakty te potwierdza także Firma Budowlano - Handlowo - Usługowa Sp. z o.o. w swoich pismach. Podobnie protokoły potwierdzają datę umieszczenia reklamy – wisiała ona bowiem już w dacie [...]., a także w dacie [...]. Skarżąca nie zaprzecza temu faktowi, a nawet w skardze stwierdza, że przedmiotowa reklama w tym miejscu wisi od prawie 10. lat. W odniesieniu do powyższych kwestii protokołom nie można postawić zarzutu przerobienia czy poprawienia, a jedynie niechlujność ich sporządzenia – błędy w datach ich sporządzenia, nie można więc zarzucić im braku mocy dowodowej. Fakt, że Firma Budowlano - Handlowo - Usługowa Sp. z o.o. przed datą [...]. (pierwsze oględziny ) nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sposób bezsprzeczny potwierdza zawarte w decyzji oświadczenie organu wydającego zezwolenie, a także wniosek skarżącej z dnia [...]. o wydanie takiego zezwolenia na umieszczenie przedmiotowej reklamy. Wniosek ten może być uznany także za datę końcową zajmowania przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia, bowiem w oparciu o niego skarżąca uzyskała zgodę Prezydenta Miasta na lokalizację obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (decyzja z dnia [...]), by następnie ubiegać się o stosowne zezwolenie na umieszczenie tej reklamy w pasie drogowym. Prawdą jest, że powierzchnia przedmiotowej reklamy nie została przez organ szczegółowo wyliczona w żaden sposób., bowiem za takie wyliczenie z pewnością nie można uznać znajdującej się w aktach organu I instancji kartki (k.4), na której "ktoś" dokonał bliżej nie określonych obliczeń – kartka ta nie jest ani załącznikiem do protokołu z dnia [...], ani nie została przez nikogo podpisana. Protokół oględzin z dnia [...]. (błędnie datowanych na [...].), o przeprowadzeniu których strona została powiadomiona i mogła wziąć w nich udział, określa powierzchnię reklamy na [...]m2 i jakkolwiek nie zawiera on sposobu ustalenia tej powierzchni, wielkości tej nie można kwestionować. Co prawda, we wniosku o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowej reklamy jej powierzchnia została określona przez skarżącą jako [...]m2, jednakże następnie Firma Budowlano - Handlowo - Usługowa Sp. z o.o., w piśmie z dnia [...]., zgodziła się z wielkością ustaloną przez organ. Na podstawie uchwały nr XXX/74112000 Rady Miasta Szczecin z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w mieście [...]zaliczono do kategorii dróg powiatowych, a zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 1istopada 2004 r. stawka opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego za 1 m2 powierzchni reklamy zlokalizowanej w pasie drogowym drogi powiatowej wynosi [...]zł. Te ustalenia nie budzą wątpliwości, a treść uchwał jest dostępna na stronach internetowych miasta. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, skład sądu orzekający w niniejszej sprawie, uznał, że jakkolwiek doszło do naruszenia niektórych z wymienionych przepisów postępowania administracyjnego (art. 71 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a.), to naruszenie to nie było rażące, a nadto nie miało wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, na wstępie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygania stanowi ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.40 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1) Zezwolenie dotyczy także umieszczania w pasie drogowym reklam (ust. 2 pkt 3). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust.3), a opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...]zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...]zł (art. 40 ust. 8). Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12). W ocenie sądu, powyższe przepisy w sposób precyzyjny określają zarówno przesłanki wymierzenia kary, jak i sposób jej obliczania. Dla ich zastosowania konieczne jest jednak ustalenie czy w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a w tym celu określenie co to jest pas drogowy. Rozstrzygające znaczenie w tej kwestii mają przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 4 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu użyte w tej ustawie określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wyjaśnienie podstawowych pojęć i skrótów użytych w ustawie (tzw. "słowniczek") jest ważnym elementem przepisów ogólnych ustawy. Słowniczek zawiera materię, która obsługuje pozostałe przepisy ustawy; ilekroć bowiem dane określenie bądź skrót znajdą się w treści stosowanego przepisu ustawowego, muszą one być rozumiane zgodnie ze znaczeniem nadanym mu przez ustawodawcę w definicji ustawowej, sformułowanej w słowniczku. Zawarte w słowniczku definicje legalne służą do unikania potrzeby wykładni pojęć użytych w ustawie; taki jest bowiem sens zamieszczenia w ustawie słowniczka oraz rola ustalonych w nim definicji. Wynika to z podstawowych dyrektyw języka aktu prawnego, którymi powinien się kierować ustawodawca, a mianowicie dyrektywy jednoznaczności i jednolitości terminologicznej w obrębie danego aktu prawnego. Do tego nawiązuje § 150 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiący, że "Jeżeli dane określenie ma być używane w jednym znaczeniu w obrębie całej ustawy lub innego aktu normatywnego albo całej jednostki systematyzacyjnej danego aktu, jego definicję zamieszcza się odpowiednio w przepisach ogólnych tego aktu albo w przepisach ogólnych danej jednostki systematyzacyjnej". Z powyższych rozważań wynika, że poddawanie wykładni treści zawartej w definicji legalnej, czy to rozszerzającej czy zawężającej, przez stosujący prawo organ administracji publicznej albo sąd, jest zabiegiem niedopuszczalnym (patrz: wyroki NSA: sygn. akt II GSK 558/11, sygn. akt I OSK 2165/11, sygn. akt I OSK 708/11 – dostępne w Internecie). Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z takim określeniem funkcji definicji legalnej, nie podziela natomiast stanowiska innych sądów administracyjnych w tym zakresie, których orzeczenia przytoczyła skarżącą i prokurator. W ocenie sądu, organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo zrekonstruował treść normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa – art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W świetle definicji pasa drogowego, jeżeli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad gruntem, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie pod tę reklamę wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a umieszczenie jej bez zezwolenia skutkuje nałożeniem kary. W świetle powyższego, w ocenie sądu, organy prawidłowo ustaliły fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, okres zajęcia pasa drogowego (od dnia [...]., tj. od daty otrzymania przez skarżącą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary – do dnia [...]., tj. do dnia w którym do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), prawidłowo również obliczyły wysokość kary jaką powinna uiścić skarżąca. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że skoro ustawa o drogach publicznych zawiera legalną definicję pojęcia pas drogowy, to nie ma żadnej potrzeby do odwoływania się w tym zakresie do innych aktów prawnych, w tym rangi podustawowej, jak czyni to skarżąca powołując się na § 54 ust.4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Dodać należy, że rozporządzenie to wydane zostało w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), a jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (§ 2). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną decyzję organ prawa nie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.