II SA/Go 394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Organ administracji, pełniący na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym ( IZ RPO), na postawie art. 25 ust. 1 w dniu [...] listopada 2011 roku podjął uchwałę nr 73/891/11 Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia ogłoszenia o konkursie i regulaminu konkursu dla Priorytetu IV Rozwój infrastruktury społecznej Działania 4.2 Rozwój i modernizacja infrastruktury edukacyjnej, Poddziałania 4.2.1 Rozwój i modernizacja regionalnej infrastruktury edukacyjnej, kategorii interwencji Funduszy Strukturalnych: 75 – Infrastruktura systemu oświaty w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013. W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie o konkursie oznaczonym Nr [...], do IZ RPO został złożony wniosek przez Wyższą Szkołę o dofinansowanie projektu nr [...]. Wniosek na wstępie został przekazany do oceny formalnej. Weryfikacja formalna złożonego wniosku wykazała, iż nie spełnia on kryterium dopuszczającego – kwalifikowalności projektu. O wyniku wstępnej weryfikacji wnioskujący został poinformowany pismem z dnia [...] marca 2012 roku. Ponieważ wnioskujący nie akceptował stanowiska IZ RPO, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 roku złożył protest w Urzędzie Marszałkowskim Województwa. IZ RPO nie uwzględniła protestu wnioskującego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 roku o sygn. [...] powołując się na przepis art. 29 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w ogłoszeniu o konkursie IZ RPO określiła rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, tj.: 1) budowa lub modernizacja infrastruktury dydaktycznej oraz naukowo - badawczej szkół wyższych, 2) wyposażenie szkół wyższych w sprzęt dydaktyczny oraz naukowo - badawczy pomoce optymalizujące proces kształcenia, wyposażenie warsztatowe. W Uszczegółowieniu RPO na lata 2007-2013 określono, iż finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym, bądź socjalnym i inne koszty administracyjne należą do kosztów niekwalifikowanych dlatego w piśmie z dnia [...] lutego 2012 roku wskazała wnioskodawcy, iż finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym, bądź socjalnym i inne koszty administracyjne są wydatkami niekwalifikowanymi oraz, że wszelka infrastruktura towarzysząca jest wydatkiem niekwalifikowanym. Z zapisów pkt 4 Powierzchnie użytkowe poszczególnych pomieszczeń wraz z określeniem ich funkcji załączonego do dokumentacji aplikacyjnej Programu Funkcjonalno - Użytkowego wynika, iż niektórym pomieszczeniom przebudowywanym w ramach projektu przypisano funkcje odbiegające od funkcji dydaktycznych, tj.: pomieszczenia gospodarcze, techniczne, socjalne. Finansowanie tego typu pomieszczeń nie stanowi kosztów kwalifikowanych zgodnie z zapisami Uszczegółowienia RPO na lata 2007-2013. Zdaniem organu wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w piśmie przewodnim do poprawionego wniosku oraz proteście nie mogą stanowić podstawy do uznania kwestionowanych wydatków za koszty kwalifikowalne. Wnioskodawca powinien zgodnie z zaleceniami IZ RPO wyszczególnić oraz przenieść do wydatków niekwalifikowanych takie koszty. Skoro Wnioskodawca nie zastosował się do uwag nie poprawił dokumentacji aplikacyjnej, przedmiotowy projekt nie spełnił kryterium formalnego - Kwalifikowalność projektu. Ponowna weryfikacja złożonej dokumentacji wskazała, że wnioskodawca poinformował o dokonaniu stosownych zmian w Studium Wykonalności, w trakcie weryfikacji dokumentu stwierdzono, iż wskaźnik inwestycyjny w jednym z rozdziałów dokumentu nie został usunięty. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż dokumentacja aplikacyjna została przygotowana niezgodnie z Regulaminem Konkursu oraz nie spełnia kryterium Załączniki do wniosku. Wyższa Szkoła nie zgodziła się z rozstrzygnięciem protestu i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nie zastosowanie przejrzystych reguł związanych z wykładnią wydatków kwalifikowanych , 2) błędne przeprowadzenie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 projektu pn. " Budowa naukowo- dydaktycznego Laboratorium Środowiskowego Wyższej Szkoły". Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca domagała się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przelewanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołując się do zapisów Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO skarżąca wskazała, że wydatkami niekwalifikowalnymi są koszty ogólne, których nie da się przyporządkować do zadania realizowanego w ramach projektu. W przypadku projektu skarżącego, nie stwierdzono występowania tego typu kosztów ogólnych. Jednocześnie przedstawiony katalog niekwalifikowalnych kosztów ogólnych jest jednoznacznie wyszczególnieniem kosztów bieżącej eksploatacji obiektów i nie dotyczy kosztów inwestycyjnych, o charakterze budowlanym, również takich wydatków nie przedstawiono do dofinansowania we wniosku. Skarżący uznał, że całość tych wydatków dotyczących wyposażenia dydaktycznego obiektu, stanowi wydatki inwestycyjne. W ocenie skarżącej organ niesłusznie zarzucił niewłaściwe przeniesienie wydatków dot. infrastruktury towarzyszącej do kosztów niekwalifikowanych, w tym nie przeniesienie do nich wydatków dot. układu dróg wewnętrznych wraz z chodnikami i parkingiem. Błędne jest również założenie, że każdy wydatek, który nie przyczynia się bezpośrednio do powstania infrastruktury dydaktycznej jest wydatkiem niekwalifikowanym. Odwołując się do przepisów prawa budowlanego skarżąca podniosła, że bez wybudowania układu dróg wewnętrznych wraz z chodnikiem i parkingiem, obiekt Laboratorium Środowiskowego Wyższej Szkoły nie mógłby spełniać swojej roli budynku dydaktycznego, gdyż nie byłoby umożliwione korzystanie przez jakiekolwiek osoby z budynku. Dlatego infrastruktura dydaktyczna to cały funkcjonalny budynek wraz z wszystkimi kosztami niezbędnymi, do jego funkcjonowania, a zatem także z kosztami dot. zapewnienia możliwości dojazdu i dojścia do obiektu. Wydatki, które w ramach dokonywania poprawek na etapie oceny formalnej nie zostały faktycznie uznane za niezbędne, przeniesiono w ramach wniosku do kosztów niekwalifikowalnych. Skarżący zarzucił organowi, iż niesłusznie przyjął niewłaściwe poprawienie przez wnioskodawcę załącznika. Zgodnie z Wytycznymi w Rozdziale 11.3.7. "Matryca logiczna" określono, że "Wskaźniki powinny być policzalne i obiektywnie weryfikowalne. Wytyczne nie zakazują wprowadzania do Matrycy logicznej dodatkowych wskaźników. Wskazują jedynie, że muszą się w niej znaleźć przynajmniej te wskaźniki, które wskazane zostały we wniosku o dofinansowanie. Wszystkie niezbędne wskaźniki ujęte zarówno w pozostałej części Studium Wykonalności jak i we wniosku o dofinansowanie zostały w Matrycy logicznej zawarte. Dlatego skarżąca nie zgodziła się z opinią formalną, jakoby załącznik Studium Wykonalności został niewłaściwie poprawiony. W szczególności skarżący zastosował się do uwag Instytucji Zarządzającej RPO wskazanych w piśmie o sygnaturze [...] z dnia [...] lutego 2012 roku i usunął wskaźnik dodatkowy P.75.1.3. z wniosku i rozdziału II.3.8. "Zgodność realizacji projektu z celami RPO" Studium wykonalności, zostawiając dla własnych celów tożsamy wskaźnik dodatkowy w rozdziale II.3.7. "Matryca logiczna". Odwołując się do definicji zawartej w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego skarżąca zwróciła uwagę, że ustawowa definicja "przebudowy" nie obejmuje bardzo istotnych zmian, które są zwykle jej celem, a mianowicie zmiany układu funkcjonalnego (ze zmianą lub bez zmiany przeznaczenia) i zmiany elewacji nienaruszającej przepisów o ochronie zabytków. Mechaniczne stosowanie treści definicji nie pozwoliłoby w większości przypadków na dokonanie koniecznej i racjonalnej przebudowy, dlatego należy tę definicję prawną interpretować logicznie, co umożliwi realistyczne ustalanie zakresu przebudowy konkretnego obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe skarżąca uznała, że zasadne jest wprowadzenie w Matrycy logicznej wskaźnika dodatkowego - Liczba przebudowanych obiektów 7 infrastruktury szkół wyższych/szkól, tym samym skarżąca miała pełne prawo określić na własne potrzeby dodatkowy wskaźnik określający ilość przebudowanych obiektów, w sposób, który nie narusza żadnych wytycznych i wymogów stawianych przez dokumenty programowe RPO. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej u.z.p.p.r., reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ) w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przywoływaną dalej jako "p.p.s.a.". Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Istotnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Sąd w kontrolowanej sprawie, podziela pogląd przedstawiony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., aby została rozpoznana przez sąd administracyjny, powinna być kompletna (a zatem musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r.) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe ( przeto musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. ). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. I u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków ( postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 roku w spr. II GSK 507/10, z dnia 15 czerwca 2011 roku w spr. II GSK 990/11, z dnia 12 maja 2011 roku w spr. II GSK 744/11). Wskazać należy, że kwestia kompletności dokumentacji w rozumieniu art. 30c u.z.p.p.r. była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego ( przykładowo z dnia 5 kwietnia 2011roku w spr. II GSK 459/11, z dnia 17 marca 2011 roku w spr. II GSK 352/11, z dnia 16 marca 2011 roku w spr. II GSK 269/11, z dnia 13 września 2011 roku w spr. 1735/11, z dnia 15 września 2011 roku w spr. 1816/11). W wyżej wymienionych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Dalej przyjął, że wojewódzki sąd administracyjny, aby mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją. Za kompletną dokumentację w rozumieniu wskazanego przepisu należy uznać formularze wniosków wraz z załącznikami składane przez wnioskodawcę w postępowaniu przed instytucją opiniującą projekt. Chodzi zatem o wszystkie dokumenty, które są badane przez właściwą instytucję : najpierw na etapie wstępnej weryfikacji wniosku o dofinansowanie, a następnie merytorycznie oceniane w dalszych etapach selekcji wniosków. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że załączniki stanowią integralny element wniosku o dofinansowanie. W tym miejscu stwierdzić należy, że przepis art.. 30c ust 2 jak również ust. 5 nie dopuszcza żadnego odstępstwa od obowiązku przedstawienia kompletnej dokumentacji przez możliwość pominięcia pewnych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru wraz z załącznikami, które były przedmiotem oceny przez Zarząd Województwa. Jak wynika z przedstawionych dokumentów wraz ze skargą skarżąca nie złożyła wszystkich załączników do wniosku o dofinansowanie wymienionych w formularzu. Brakuje bowiem załączników wymienionych we wniosku ( str. 22 i 23 ) a to: dokumentacji technicznej-projektowej w zakresie realizowanej inwestycji (projekt i opis techniczny inwestycji), specyfikacji zakupywanego sprzętu/ usług, kosztorysu inwestorskiego, programu funkcjonalno - użytkowego dla inwestycji typu "Zaprojektuj - wybuduj", raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kopii pozwolenia na budowę lub kopia zgłoszenia budowy/wykonania robót budowlanych, zaświadczenia z ZUS-u o niezaleganiu z opłacaniem składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne lub innych opłat, zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o niezaleganiu z uiszczaniem podatków, dokumentu potwierdzającego posiadanie środków na realizację projektu, harmonogramu rzeczowo-finansowego realizacji projektu, oświadczenia beneficjenta o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z zaakceptowaniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do jego odrzucenia, Sąd przyjął, że złożenie przez skarżącą formularza wniosku bez wszystkich załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Zauważyć też należy, że świetle art. 30e u.z.p.p.r. to na skarżącym spoczywa ustawowy obowiązek przedłożenia sądowi wszelkiej dokumentacji. Ustawodawca w sposób jednoznaczny cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi nałożył na stronę, która musi mieć tego świadomość i nie może zasłaniać się nieznajomością procedury sądowej. W sytuacji gdy strona wnosząca skargę nie załącza do niej dokumentów wymienionych w art. 30 c ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p.p.r. uchybia ustawowemu obowiązkowi, a brak ten skutkuje pozostawieniem niekompletnej skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.