II GSK 2058/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C., P. G., R. G. – wspólników spółki cywilnej PHU "G." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Po 577/12 w sprawie ze skargi K. C., P. G., R. G. – wspólników spółki cywilnej PHU "G." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz K. C., P. G., R. G. – wspólników spółki cywilnej PHU "G." kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. C., P. G. i R. G. wspólników spółki cywilnej PHU "G." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 29 marca 2012 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganych zaświadczeń. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w P. nałożył na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 z 2007 r., poz. 874 ze zm. ) na [...] karę pieniężną w kwocie 6000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganych zaświadczeń (3 razy po 2000 zł na każdego wspólnika). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 14 października 2011 r. skontrolowano pojazd ciężarowy należący do spółki i kierowany przez [...], który okazał wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, które utraciło ważność w dniu 20 lipca 2011 r. Spółka wyjaśniła, że w dacie kontroli samochód był pusty, nie przewoził żadnego ładunku. Przedłożono zaświadczenie wydane na [...]w dniu 19 października 2011 r. – po dacie kontroli drogowej. Organ I instancji powołał się na art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczący obowiązku posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne oraz na orzecznictwo NSA z którego wynika, że każdy wspólnik spółki cywilnej winien posiadać takie odrębne zaświadczenie. W dniu kontroli żaden ze wspólników spółki nie posiadał takiego ważnego zaświadczenia, co spowodowało konieczność nałożenia na nich kary po 2000 zł. Wprawdzie sama spółka cywilna nie ma przymiotu odrębnego przedsiębiorcy, ale cechę taką posiadają oddzielnie każdy z jej wspólników, wobec czego podlegają oni reżimowi prawnemu ustawy o transporcie drogowym. Po rozpoznaniu odwołania skarżących Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia 29 marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne obejmuje też przejazd bez załadunku, a zatem również w tym wypadku przedsiębiorca winien mieć zaświadczenie wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że każdy ze wspólników spółki cywilnej winien legitymizować się odpowiednim zaświadczeniem. W niniejszej sprawie na dzień dokonywania kontroli żaden ze wspólników nie posiadał wymaganego zezwolenia co skutkowało koniecznością nałożenia na każdego z nich kary w wysokości po 2000 zł. W ocenie organu odwoławczego nie naruszono ponadto art. 76 kpa, gdyż protokół kontroli został sporządzony w prawidłowy sposób. Został podpisany przez kierowcę, a strona bezpośrednio po dokonanej kontroli nie negowała jego treści ani formy. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako przedsiębiorcy naruszyli normę z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności. Wskazać przy tym należy na treść przepisu art. 4 pkt. 4 ustawy, zgodnie z którym za przewóz na potrzeby własne uznaje się również przejazd pojazdu bez ładunku, jeżeli jest dokonywany przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Z tego też względu niezasadne były zarzuty strony w zakresie dotyczącym błędnych ustaleń dokonanych przez kontrolujących co do tego, czy pojazd był załadowany czy też nie, skoro w obu tych przypadkach dochodzi do wykonywania przewozu na potrzeby własne, wymagającego posiadania odpowiedniego zaświadczenia. Zdaniem Sądu I instancji zaświadczenie jest wydawane konkretnemu przedsiębiorcy, którym jest wspólnik spółki cywilnej a nie sama spółka, co wynika bezpośrednio z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220 z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zaświadczenie jest aktem indywidualnym, wydawanym konkretnemu przedsiębiorcy (art. 33 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym ), a nie spółce cywilnej jako odrębnemu podmiotowi. Sama spółka cywilna nie jest odrębnym przedsiębiorcą, skoro sam ustawodawca w wyraźny sposób przesądził inaczej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodzić należy się ponadto z tezą podnoszoną w orzecznictwie sądowym, iż w spółce cywilnej wszyscy jej wspólnicy winni mieć stosowne zaświadczenie wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2010 r., VI SA/Wa 2144/09, lex nr 607009; wyrok NSA z 27.05.2009, II GSK 965/08, lex nr 547122 ). W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest to, iż w dacie kontroli żaden ze wspólników nie posiadał ważnego zaświadczenia, co dawało ustawową podstawę do nałożenia kary za nieprzestrzeganie obligatoryjnych przepisów prawa. Sąd I instancji po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy, przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa i doktryny stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do obciążenia strony skarżącej karą administracyjną, albowiem nie wykazała ona skutecznie istnienia podstaw wskazanych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca winien przewidzieć jako profesjonalny podmiot, iż w niniejszej sprawie może dojść do określonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przede wszystkim winien wyposażyć kierowcę pojazdu w odpowiednie ważne zaświadczenia uprawniające do wykonywania przewozu na potrzeby własne. Jakiekolwiek zaniechania przedsiębiorcy w tym zakresie obciążają go, powodując określone ujemne konsekwencje prawne o charakterze obowiązku uiszczenia kar administracyjnych. Sąd I instancji wskazał, że analizując legalność działania organów w niniejszej sprawie badał przede wszystkim to, czy w dacie dokonywania kontroli przedsiębiorcy dysponowali odpowiednim ważnymi zaświadczeniami. Bez znaczenia były zatem zarzuty skarżących dotyczące okoliczności uzyskania poprzedniego zaświadczenia (ważnego jedynie do 20 lipca 2011 r.), czy trudności związanych z uzyskaniem zaświadczenia na kolejny okres. Rzeczą samego przedsiębiorcy jest takie organizowanie procesu działania swojej firmy również w aspekcie prawnym, żeby wykonywanie przewozu odbywało się z uwzględnieniem wszystkich wymogów formalnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli wspólnicy spółki cywilnej i wnieśli o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz wnoszących skargę kasacyjną kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie : 1. prawa materialnego art. 4 pkt 4 i 5 oraz art.33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - przez przyjęcie, że wykonywanie przewozu w ramach prowadzonej wspólnie i pod jedną firmą przewozu na potrzeby własne Przedsiębiorstwa Spółki cywilnej - jest naruszeniem powołanych norm ustawy przez wszystkich wspólników prowadzących to Przedsiębiorstwo. 2. naruszenie prawa materialnego pozostające w związku z powyższym zarzutem, a to norm art. 55 oraz art. 860 kodeksu cywilnego, a także art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. 3. prawa procesowego, a to, art. 134 § 1 p.p.s.a., przez pozostawienie bez rozpoznania zawartego w odwołaniu skarżących od decyzji Dyrektora Izby Celnej - bezczynności tego Organu polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Sąd ten, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów procesowych, jak i przepisów prawa materialnego. Po przeanalizowaniu treści przedstawionych zarzutów kasacyjnych, jak też treści uzasadnienia skargi kasacyjnej należy dojść do wniosku, że spór w sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sytuacji realizowania przez spółkę cywilną transportu drogowego z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym, powstaje jedna sprawa administracyjna kończąca się wydaniem jednej decyzji administracyjnej i skierowaniem jej do trzech podmiotów. Zdaniem organów transportu drogowego oraz Sądu pierwszej instancji wspólników spółki cywilnej należy traktować jako odrębnych przedsiębiorców, a w związku z tym podlegają oni odrębnemu, niezależnemu od siebie ukaraniu za naruszenia przepisów u.t.d., nawet w sytuacji stwierdzenia tych naruszeń w trakcie jednej kontroli drogowej dotyczącej przewozu podjętego w ramach wspólnego działania. Stąd też, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w następstwie jednej kontroli drogowej wydano decyzję administracyjną o nałożeniu kar administracyjnych, skierowaną do trzech podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że takie działanie organów transportu drogowego jest nieprawidłowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia dokonanego podczas jednego wspólnego przewozu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1134/11, wyroki NSA z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt: II GSK 325/11, II GSK 1376/11, II GSK 1990/11, oraz wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1291/11, wyrok z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2052/11 wszystkie opublikowane na stronie internetowej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyżej orzeczeniach. Należy zauważyć, że uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 (publik. ONSAiWSA z 2009 r. nr 1, poz. 3), w której NSA przyjął, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników nie uzasadnia stanowiska, że jeden przewóz drogowy wykonywany przez wspólników spółki cywilnej może być traktowany jak wiele odrębnych działań podjętych przez odrębnych przedsiębiorców. Nie jest trafny pogląd, że skoro przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników z osobna, to każdy z nich z osobna odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów prawa, a zatem każdy z nich podlega odrębnie ukaraniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze wspomnianej uchwały NSA z dnia 15 października 2008 r. nie wypływają takie wnioski. Stanowisko NSA co do tego, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której jest wykonywany transport drogowy, musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu, wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie. Podmiotami wykonującymi transport drogowy są wspólnicy spółki cywilnej, a nie spółka. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że naruszenia przepisów u.t.d., stwierdzone w trakcie jednej kontroli, obciążają każdego ze wspólników oddzielnie, jako odrębny podmiot, z pominięciem okoliczności, że powiązani oni byli umową spółki i realizowali wspólnie wspólne przedsięwzięcie gospodarcze. Należy zwrócić uwagę, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, to jednak oznacza zobowiązanie do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 k.c.), a więc do wspólnego działania, które jest jednym działaniem dwóch lub więcej wspólników, nie zaś sumą ich działań indywidualnych. Niezasadny jest zatem pogląd, że nie ma przeszkód do nałożenia na dwóch wspólników, dwóch oddzielnych kar pieniężnych za określone jedno naruszenie, którego dopuścili się wspólnie realizując wspólne przedsięwzięcie. Nie należy zapominać, że zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł – w odniesieniu do kontroli drogowej. W ocenie NSA przepis ten ogranicza wysokość nakładanych kar za jeden przewóz i za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli tego przewozu. Za naruszenia przepisów u.t.d., stwierdzone podczas jednej kontroli dotyczącej jednego przewozu mogą być nałożone kary stosownie do liczby naruszeń, a nie do liczby osób wykonujących przewóz. Reasumując należy stwierdzić, że jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 u.t.d., można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 u.t.d., a za jej uiszczenie są odpowiedzialni wszyscy wspólnicy spółki cywilnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zagadnienia prawa materialnego tj. ustalenia, czy w razie stwierdzenia naruszeń prawa w czasie kontroli przewozu drogowego wykonywanego przez wspólników spółki cywilnej w ramach ich wspólnego przedsięwzięcia mamy do czynienia z taką liczbą spraw administracyjnych jak liczba wspólników, czy też z jedną sprawą administracyjną dotyczącą wszystkich naruszeń, za które wspólnie odpowiadają wszyscy wspólnicy spółki. Opowiadając się za tym drugim poglądem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok opierający się na poglądzie przeciwnym oraz działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł merytorycznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji. Orzekając w sprawie ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej i wiążącą go wykładnię przepisów prawa materialnego oraz fakt, że jedna kontrola może zapoczątkować jedną sprawę administracyjną, która jest niepodzielna i może być rozstrzygnięta jedną decyzją obejmującą wszystkie stwierdzone uchybienia i skierowaną do wszystkich podmiotów – wspólników spółki cywilnej odpowiedzialnych za stwierdzone naruszenia prawa związane z wykonywanym wspólnie przewozem. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.