III SA/Po 577/12

Dnia 29 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi K C, P G i R G wspólników spółki cywilnej na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia roku nr w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganych zaświadczeń oddala skargę Decyzją z dnia 27.12.2011r. Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125 z 2007 r., poz. 874 ze zm. ) na K C, P G i R G wspólników spółki cywilnej P karę pieniężną w kwocie 6000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganych zaświadczeń ( 3 razy po 2000 zł na każdego wspólnika). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 14.10.2011 r. skontrolowano pojazd ciężarowy należący do spółki i kierowany przez J R, który okazał wypis nr 001 z zaświadczenia nr ... na przewozy drogowe na potrzeby własne, które utraciło ważność w dniu 20.07.2011 r. Spółka wyjaśniła, że w dacie kontroli samochód był pusty, nie przewoził żadnego ładunku. Przedłożono zaświadczenie wydane na K C w dniu 19.10.2011 r. – po dacie kontroli drogowej. Organ I instancji powołał się na art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dotyczący obowiązku posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne oraz na orzecznictwo NSA z którego wynika, że każdy wspólnik spółki cywilnej winien posiadać takie odrębne zaświadczenie. W dniu kontroli żaden ze wspólników spółki nie posiadał takiego ważnego zaświadczenia, co spowodowało konieczność nałożenia na nich kary po 2000 zł. Wprawdzie sama spółka cywilna nie ma przymiotu odrębnego przedsiębiorcy, ale cechę taką posiadają oddzielnie każdy z jej wspólników, wobec czego podlegają oni reżimowi prawnemu ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wspólnicy spółki podnieśli, iż mieli kłopoty z uzyskaniem od organu wymaganego zaświadczenia, ponieważ nie chciał on wydać takiego dokumentu na spółkę cywilną, uznając, iż nie jest ona samodzielnym przedsiębiorcą. W ocenie stron spółka cywilna jest wyodrębnionym podmiotem posiadającym własny numer statystyczny REGON, płacącym podatek VAT. Zarzucono też naruszenie art. 76 § 1 kpa poprzez sporządzenie nieprawidłowego protokołu kontroli. Dyrektor Izby Celnej w P decyzją z dnia 29 marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego ustalenia faktyczne i rozważania prawne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 4 pkt. 4 ustawy o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne obejmuje też przejazd bez załadunku, a zatem również w tym wypadku przedsiębiorca winien mieć zaświadczenie wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że każdy ze wspólników spółki cywilnej winien legitymizować się odpowiednim zaświadczeniem. W niniejszej sprawie na dzień dokonywania kontroli żaden ze wspólników nie posiadał wymaganego zezwolenia co skutkowało koniecznością nałożenia na każdego z nich kary w wysokości po 2000 zł. W ocenie organu odwoławczego nie naruszono ponadto art. 76 kpa, gdyż protokół kontroli został sporządzony w prawidłowy sposób. Został podpisany przez kierowcę, a strona bezpośrednio po dokonanej kontroli nie negowała jego treści ani formy. W skardze na decyzję skarżący zarzucili błędy w protokole kontroli z dnia 14.10.2011 r. i podanie nieprawdy w zakresie rzekomego załadowania pojazdu towarem. Kierowca miał podpisać protokół pod wpływem stresu wywołanego kontrolą. Zaświadczenie dotyczące wykonywania transportu zostało na skutek błędu organu wystawione z datą ważności do dnia 20.07.2011, a miało mieć status bezterminowy. Organ był zobowiązany do wydania 3 odrębnych decyzji administracyjnych, na każdego wspólnika osobno. Powtórzono argumenty dotyczące specyficznego statusu spółki cywilnej, mogącej być podatnikiem VAT itd. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji sprawowana jest w oparciu o kryteria zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji w powyżej określonych granicach Sąd uznał, że skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była zasadność nałożenia na skarżących łącznej kary w kwocie 6.000 zł za naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego, stwierdzone podczas kontroli pojazdu kierowanego przez J R w dniu 14.10.2011 r. W ocenie organów obu instancji skarżący jako przedsiębiorcy naruszyli normę z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności. Wskazać przy tym należy na treść przepisu art. 4 pkt. 4 ustawy, zgodnie z którym za przewóz na potrzeby własne uznaje się również przejazd pojazdu bez ładunku, jeżeli jest dokonywany przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Z tego też względu niezasadne były zarzuty strony w zakresie dotyczącym błędnych ustaleń dokonanych przez kontrolujących co do tego, czy pojazd był załadowany czy też nie, skoro w obu tych przypadkach dochodzi do wykonywania przewozu na potrzeby własne, wymagającego posiadania odpowiedniego zaświadczenia. Zaświadczenie powyższe jest wydawane konkretnemu przedsiębiorcy, którym jest wspólnik spółki cywilnej a nie sama spółka, co wynika bezpośrednio z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 220 z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm. ). Zaświadczenie jest aktem indywidualnym, wydawanym konkretnemu przedsiębiorcy ( art. 33 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym ), a nie spółce cywilnej jako odrębnemu podmiotowi. Sama spółka cywilna nie jest odrębnym przedsiębiorcą, skoro sam ustawodawca w wyraźny sposób przesądził inaczej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodzić należy się ponadto z tezą podnoszoną w orzecznictwie sądowym, iż w spółce cywilnej wszyscy jej wspólnicy winni mieć stosowne zaświadczenie wskazane w art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2010 r., VI SA/Wa 2144/09, lex nr 607009; wyrok NSA z 27.05.2009, II GSK 965/08, lex nr 547122 ). W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest to, iż w dacie kontroli żaden ze wspólników nie posiadał ważnego zaświadczenia, co dawało ustawową podstawę do nałożenia kary za nieprzestrzeganie obligatoryjnych przepisów prawa. Wskazać należy w tym miejscu, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podmioty uprawnione do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie jednak z art. 93 ust. 7 przepisu powyższego nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuację, w której doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć ( zob. m. in. R. Strachowska, komentarz do art. 93 o transporcie drogowym, ABC 2011, Lex ). Zgodnie z poglądem WSA w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu prawnym do wyroku z dnia 19 lutego 2007 r. (VI SA/Wa 1956/06, LEX nr 311989), podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Regulacja zawarta w art. 93 ust. 7 ustawy statuuje niewątpliwie zasadę ograniczonej odpowiedzialności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Jeżeli zatem zostanie spełniona przesłanka określona hipotezą art. 93 ust. 7, organ właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli nie wydaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, lecz o umorzeniu postępowania. Na tle regulacji z art. 93 ust. 7 ukształtowała się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolita koncepcja odpowiedzialności administracyjnej oraz jej wyłączenia. W ocenie Sądu istotne znaczenie dla analizowanego zagadnienia ma wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, LEX nr 563516, w którym stwierdzono, iż należy uznać, że przedsiębiorca miał wpływ na zachowanie kierowcy, jeżeli mógł przewidzieć powstanie naruszenia a nie zapobiegł temu, wobec czego przedsiębiorca powołujący się na przepis art. 93 ust. 7 ustawy powinien udowodnić zaistnienie okoliczności wskazanych w tym przepisie, a mianowicie, że nie miał wpływu lub nie mógł przewidzieć stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia ( zob. też m. in. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 989/08, niepublik. ). Orzecznictwo sądów administracyjnych poddaje generalnie krytyce oparcie odpowiedzialności przedsiębiorców wykonujących przewóz drogowy wyłącznie na zasadzie ryzyka i na stwierdzeniu samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków, wskazując, że zachowanie takiego podmiotu (strony postępowania administracyjnego) powinno być oceniane z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (por. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bk 19/09, ONSA WSA 2010, nr 4, poz. 74 i z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Bk 503/09, LEX 589080). Natomiast w piśmiennictwie prezentowane jest również stanowisko negujące tezę judykatury o "należytej staranności, jakiej można wymagać od potencjalnego zobowiązanego, w celu niedopuszczenia do powstania naruszeń, które podlegałyby penalizacji". Paweł Razowski wskazuje, że "adekwatnym wobec regulacji prawnej [z art. 93 ust. 7 u.t.d. - przypis autora] standardem interpretacyjnym jest normatyw "rozsądnego człowieka", co ze względu na charakter prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym zdaje się stwierdzeniem niekonkretnym i w pragmatyce nie zawsze możliwym do zastosowania" (zob. P. Razowski, Koncepcja odpowiedzialności administracyjnej w świetle przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ZNSA 2010, Nr 4, s. 91). Organ prowadzący postępowanie powinien na podstawie całości materiału dowodowego stwierdzić, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Dla uniknięcia odpowiedzialności z art. 93 ust. 7 wymagane jest wykazanie, że w konkretnej sprawie przedsiębiorca podjął wszelkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarczy wobec tego – dla skutecznego uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjno – karnej – wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 481/10, lex nr 643998 ). Oczekiwane od przedsiębiorcy standardy zachowania mieszczą się w granicach zachowania oczekiwanego od przedsiębiorcy jako profesjonalisty, prowadzącego działalność gospodarczą z zakresu transportu drogowego lub co najmniej wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne. W orzecznictwie podnosi się ponadto, iż regulacje ustawowe zmierzają generalnie do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się przede wszystkim w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób, które na jego rzecz wykonują przewozy oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która umożliwi mu zabezpieczenie swoich interesów i należyte wykonywanie ciążących na pracownikach obowiązków. Chodzi o zorganizowanie takich rozwiązań w funkcjonowaniu danego przedsiębiorstwa, które będą odpowiednio dyscyplinować osoby wykonujące transport na rzecz przewoźnika. Ma on też prawo do wystąpienia przeciwko pracownikowi z roszczeniem regresowym o naprawienie wyrządzonej szkody ( w postaci nałożonej kary administracyjnej ) – zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1447/06, niepublik oraz wyrok TK z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A 2008/2/30. Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy, przytoczonych powyżej przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa i doktryny stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do obciążenia strony skarżącej karą administracyjną, albowiem nie wykazała ona skutecznie istnienia podstaw wskazanych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca winien przewidzieć jako profesjonalny podmiot, iż w niniejszej sprawie może dojść do określonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przede wszystkim winien wyposażyć kierowcę pojazdu w odpowiednie ważne zaświadczenia uprawniające do wykonywania przewozu na potrzeby własne. Jakiekolwiek zaniechania przedsiębiorcy w tym zakresie obciążają go, powodując określone ujemne konsekwencje prawne o charakterze obowiązku uiszczenia kar administracyjnych. Wskazać przy tym należy, iż Sąd analizując legalność działania organów w niniejszej sprawie badał przede wszystkim to, czy w dacie dokonywania kontroli przedsiębiorcy dysponowali odpowiednim ważnymi zaświadczeniami. Bez znaczenia były zatem zarzuty skarżących dotyczące okoliczności uzyskania poprzedniego zaświadczenia ( ważnego jedynie do 20 lipca 2011 r. ), czy trudności związanych z uzyskaniem zaświadczenia na kolejny okres. Rzeczą samego przedsiębiorcy jest takie organizowanie procesu działania swojej firmy również w aspekcie prawnym, żeby wykonywanie przewozu odbywało się z uwzględnieniem wszystkich wymogów formalnych. Organ mógł ponadto w ocenie Sądu uznać , iż naruszenie przepisów ustawy można było przypisać wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, bo każdy z nich winien posiadać odpowiednie ważne zezwolenie na dzień kontroli. Wobec tego można było wydać jedną decyzje administracyjną skierowaną wobec trzech wspólników (skarżących) i nakładającą jedną karę 6.000 zł ( zob. m. in. wyrok NSA z 29.03.2012 r., II GSK 1376/11, lex nr 1137860 ). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż obie decyzje zostały wydane zgodnie z prawem procesowym i prawem materialnym, wobec czego orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.