II SA/Po 429/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2012 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana W dniu 29 grudnia 2011 r. H. L. złożyła w P. Centrum Świadczeń w P. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem S. L.. Do wniosku dołączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] 2011 r., z którego wynika że S. L. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności i wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oświadczenie wnioskodawczyni, iż nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie ma prawa do emerytury (uposażenia w stanie spoczynku), renty, renty socjalnej, zasiłku ani świadczenia przedemerytalnego, ani nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę. figuruje w rejestrze osób bezrobotnych oraz oświadczenia wnioskodawczyni, że nie ma prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Kierownik Zespołu ds. Realizacji Świadczeń Rodzinnych nr [...] działający z up. Prezydenta Miasta P. odmówił H. L. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika zaś z zebranych dokumentów wnioskodawczyni jest żoną osoby wymagającej opieki. Odwołanie od powyższej decyzji w przepisanym terminie wniosła H. L. podnosząc, iż opiekuje się mężem i w związku z tym nie może podjąć żadnej pracy. Podała, że jej mąż ukończył 95 lat i wymaga stałej całodobowej opieki, pomocy przy codziennych podstawowych czynnościach życiowych ze względu na pogarszający się stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności podniósł, iż przedmiotowe świadczenie zostało przewidziane w art. 17 ust. 1 uśr. Powyższy artykuł z dniem 14 października 2011 r. otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3. opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniono jednocześnie, iż powyższy przepis w przywołanej treści obowiązuje również od dnia 14 października 2011 r. zgodnie z ustawą dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym krewnym w linii prostej lub rodzeństwu osoby niepełnosprawnej. W ocenie Kolegium z uwagi na nowelizację w/w ustawy i treść zacytowanych przepisów dotychczasowe stanowisko sądów administracyjnych ukształtowane na bazie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i odnoszące się do przepisów w wersji obowiązującej przed nowelizacją nie może być w pełni brane pod uwagę przez organy administracji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, iż osoba będąca w związku małżeńskim, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 13 października 2011 r. mogła w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt: P 27/07) odnoszącego się do przepisów obowiązujących właśnie do tego dnia wnioskowane świadczenie otrzymać. Wobec faktu, iż skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 18 listopada 2011 r., przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 14 października 2011 r. Kolegium zaznaczyło, iż organy orzekające o przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie posiadają w tym zakresie swobody uznania administracyjnego. O przyznaniu świadczenia decyduje spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów i oświadczeń. Brak spełnienia przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Reasumując Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał właściwej wykładni art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. i prawidłowo uznał, że H. L. nie jest uprawniona do uzyskania dochodzonego świadczenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy osoba wymagająca opieki – S. L. pozostaje ze stroną postępowania w związku małżeńskim, co w świetle przywołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżąca podniosła, iż ustawodawca dopuszcza do świadczenia pielęgnacyjnego innych krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, lecz skarżąca i jej mąż nie posiadają takowych. Wskazała, że jest jedyną osobą, która może opiekować się mężem. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna ze względu na dokonanie przez organy administracji błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej: uśr. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcie stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, iż świadczenie pielęgnacyjne, może zostać przyznane jedynie na rzecz jednej z osób, wymienionych w powołanym powyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile osoba, nad którą sprawowana jest opieka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jednocześnie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy uznały, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje na istnienie negatywnej przesłanki, uzasadniającej odmowę przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem przepis ten w jego aktualnym brzmieniu wyłącza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się właśnie małżonek osoby wymagającej opieki. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż ich dziecko, niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Dodatkowo Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego. Podjęte w wyniku wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2008 r. działania ustawodawcze, których rezultatem była nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana w dniu 17 października 2008 r. nie wprowadziły jednakże zmian dotyczących treści art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. W efekcie Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, iż pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy nadanej jej mocą ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 233, poz. 1456). Nowelizacji powyższej dokonano ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Literalne odczytanie znowelizowanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zaskarżonej decyzji prowadzić by musiało do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Powyższe stałoby także w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine wyłączającym osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Uniknięcie takich nielogicznych wyników wykładni przedmiotowego przepisu wymaga przyjęcia, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2 lit. a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek. Reasumując uznać należy, iż uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu małżonkiem, a zarazem na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonka, a która nadto nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w pkt 2 ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 249/12, z dnia 16 maja 2012 r., sygn. II SA/Po 248/12, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. IV SA/Po 342/12 i z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Po 473/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. I SA/Wa 728/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Kr 328/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym uznać należy, iż organy dokonały wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, które to naruszenie prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobligowany jest dokonać oceny zasadności wniosku w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem wskazań Sądu dotyczących wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Orzeczenie w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.