IV SA/Gl 1488/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 19 maja 2011 r. nr X/76/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych uchyla zaskarżoną uchwałę i określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wojewoda Śląski pismem z dnia 29 września 2011 r. wywiódł skargę na uchwałę nr X/76/2011 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 6 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na przekroczenie przez Radę Miejską w Żywcu zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 14 ust. 5 pkt. 1 upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Tymczasem , jak wynika z § 1 zaskarżonej uchwały, świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec, w zakresie podstawy programowej realizowane są bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. , Nr 4, poz. 17) określając podstawę programową dla przedszkoli przyjmuje, iż obejmuje ona świadczenia udzielane wyłącznie w zakresie wychowania przedszkolnego. Stąd, zdaniem organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie realizuje w pełni delegacji ustawowej, bowiem pozwala na pobieranie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola za cały czas pracy pod warunkiem, że wykraczają one poza podstawę programową. Poza tym uchybieniem Wojewoda wskazuje na inne wady uchwały stanowiące rażące naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty. Chodzi tu o przepis § 2 pkt. 3 uchwały wykraczający poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 pkt. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem opłata, w przypadku nieodebrania dziecka z przedszkola przez rodzica (prawnego opiekuna) w godzinach określonych w umowie zawartej między dyrektorem przedszkola a rodzicami, wynosi 3 zł za każdą rozpoczętą godzinę, podczas gdy opłata za korzystanie ze świadczeń wynosi 2 zł. Do takiego zróżnicowania opłat delegacja ustawowa nie upoważnia, ponadto podwyższona opłata ma charakter karny (stanowi swoistą sankcję). Wskazane wyżej postanowienia uchwały wykraczają poza zakres kompetencji uchwałodawczej przyznanej organowi i tym samym naruszają zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, iż akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada gminy, podejmując akt prawa miejscowego, zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, zaś przepis zawierający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni i nie może być korygowany przez zastosowanie wykładni rozszerzającej czy zawężającej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Żywiec nie podzielił zarzutów podnoszonych przez Wojewodę Śląskiego wobec zaskarżonej uchwały. W jego ocenie, dokonana przez organ nadzoru wykładnia § 1 ust. 1 i 2 tego aktu, zgodnie z którą uchwała pozwala na pobieranie opłat za świadczenia przedszkola przez cały czas pracy przedszkola po warunkiem, ze wykraczają poza podstawę programową, pozostaje błędna. Jeśli chodzi o drugi z zarzutów, dotyczący podwyższonej opłaty za nieterminowe odebranie dziecka z przedszkola, to przepis nie narzuca obowiązku stosowania jednolitych opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar dzienny pięciu godzin zajęć. Zróżnicowanie wysokości opłat jest uzasadnione dodatkowymi kosztami, jakie musi ponieść przedszkole w sytuacji, kiedy prowadzi dodatkowe zajęcia. Kwestionowana opłata stanowi odzwierciedlenie dodatkowych kosztów (koszty pracy nauczyciela oraz stałych opłat za energię elektryczną, cieplną oraz wodę). Burmistrz wskazuje również na obowiązki wynikające z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w tym obowiązek wydatkowania środków finansowych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem wymogu uzyskiwania najlepszych efektów przy danych nakładach oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu zamierzonych celów. Pismem procesowym z dnia 19 września 2012 r. Burmistrz Miasta Żywca wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na okoliczność, iż Rada Miejska w Żywcu uchwała nr XVIII/127/2011 z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec uchyliła zaskarżoną uchwałę. W ocenie tego organu, jak należy wnosić, w sytuacji w której zaskarżony akt prawa miejscowego, jakim jest kwestionowana przez organ nadzoru uchwała, przestał obowiązywać, zachodzą przeszkody do kontroli jego zgodności z prawem wobec braku przedmiotu postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,(t.j. z 2012 Dz. U. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd, w myśl art. 134 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż uchylenie zaskarżonej uchwały nr X/76/2011 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec (dalej: uchwała) w związku z przyjęciem nowej uchwały w tej kwestii nie wyklucza możliwości dokonania przez Sąd kontroli tego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż jakkolwiek w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., organ jednostki samorządu terytorialnego, którego akt zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie zawsze takie uwzględnienie skargi, w postaci uchylenia zaskarżonego aktu, skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiącą przesłankę umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2008 r., II SA/Op 569/07, LEX nr 506841). Nie ma zatem przeszkód aby dokonać kontroli legalności przedmiotowej uchwały również i z tej racji, że skargę wniósł podmiot do tego legitymowany – Wojewoda Śląski, który jako organ nadzoru mógł to uczynić w każdym czasie. Kryterium kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, a z takim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, należy poszukiwać w przepisach prawa regulujących zasady delegowania na rzecz organów podejmujących tego rodzaju akty uprawnień prawotwórczych oraz sprawowania nadzoru nad takimi aktami. Wobec uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, podejmowanych przez rady gminy zasadnicze znaczenie mają w tym zakresie postanowienia art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten wymaga istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego do podjęcia aktu prawa miejscowego, jak również przewiduje obowiązek o charakterze materialnym, polegający na konieczności wydania tego rodzaju aktu w granicach zakreślonym upoważnieniem. Stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego przez sąd następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad uchwał: pierwszej w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz drugiej, określanej jako "sprzeczność z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym., Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego, co podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a. (A.Matan w: B.Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s.879). Za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9 grudnia 2003 r., P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (tamże, s. 878). W wyroku z 29 lipca 2005 r. WSA w Warszawie podkreśla, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (IV SA/Wa 995/05 , LEX nr 190588). Przedmiotem kontroli Sądu jest, jak wskazano wyżej, uchwała nr X/76/2011 Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec. podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. , Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.). Zgodnie z upoważnieniem ustawowym tam zawartym, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., stanowiącego materialnoprawną podstawę uchwały w sprawie opłat i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy w tej sprawie, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie. Wedle § 1 ust. 1 uchwały: "Usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonego przez właściwego ministra w odrębnych przepisach, realizowane są bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, od poniedziałku do piątku, zgodnie z rozkładem godzin ustalonym w statucie danego przedszkola". Zgodnie z ust. 2 tego przepisu: "Ustala się odpłatność za świadczenia związane z opieką, nauczaniem i wychowaniem realizowane przez przedszkola poza godzinami przypadającymi na bezpłatną podstawę programową wychowania przedszkolnego." Podstawa programowa dla przedszkoli określona w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. , Nr 4, poz. 17) obejmuje świadczenia pozostające w ramach wychowania przedszkolnego. Ustalenie zatem opłaty za wskazane w ust. 2 § 1 uchwały świadczenia związane z "opieką, nauczaniem i wychowaniem" mogą dawać asumpt do stwierdzenia, iż chodzi także o opłatę za inne świadczenia, nie będące "wychowawczymi", natomiast mieszczące się zakresie wiążącym opieki i nauczania. W konsekwencji tego, analiza postanowień zawartych w ust. 1 i 2 § 1 uchwały może prowadzić do konkluzji, iż opłaty mogą być pobierane za świadczenia realizowane przez przedszkole poza podstawą programową, nie tylko poza pięcioma bezpłatnymi godzinami przeznaczonymi na realizację tej podstawy, ale także w trakcie tych pięciu godzin, o ile pozostają one poza zakresem świadczeń "wychowawczych". Przepis art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.s.o., co należy w tym miejscu przypomnieć, nakłada na przedszkole publiczne obowiązek zapewnienia bezpłatnego nauczanie, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podzielić trzeba w tym miejscu pierwszy z zarzutów Wojewody odnoszący się do możliwości, przy takiej treści wskazanych regulacji, pobierania opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola w trakcie bezpłatnych pięciu godzin. Wobec tego uznać przyjdzie, iż przepis ust. 2 § 1 uchwały, tak rozumiany, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.s.o. Tego rodzaju wykroczenie, ze względu na skutki jakie za sobą niesie, polegające na możliwości bezpodstawnego nałożenia obowiązku uiszczania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. i tym samym daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Ze względu na kluczowy charakter tego przepisu dla ustalania opłat i brak możliwości wyeliminowania go przy zachowaniu pozostałych postanowień uchwały, za istotnie naruszająca prawo uznać trzeba całą uchwałę. Podzielić trzeba również i drugi z zarzutów podnoszonych przez Wojewodę wobec postanowień ust. 3 § 1 uchwały. Jak stanowi wskazany przepis: "W przypadku nie odbierania dziecka z przedszkola przez rodzica (prawnego opiekuna) w godzinach określonych w umowie, o której mowa w ust. 4 opłata za każdą rozpoczętą godzinę wynosi 3 zł i naliczana jest w miesiącu następującym po miesiącu rozliczeniowym." Rada gminy, w myśl wyżej przywołanego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., uprawniona jest do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Wymóg ścisłej wykładni norm zawierających kompetencję prawotwórczą skierowaną do organów podejmujących akty podstawowe, w tym akty prawa miejscowego, powoduje iż w sytuacji, w której delegacja ustawowa nie zawiera wprost uprawnienia do wprowadzania sankcji administracyjnych, nie mogą one być wprowadzane. Niewątpliwie taki charakter, wobec ustalenia zwykłej opłaty w ust. § 1 ust. 1 uchwały na poziomie 2 zł oraz represyjnego charakteru, ze względu na odniesienie jej do stanu polegającego na nie odbieraniu dziecka z przedszkola w czasie wynikającym z umowy, ma opłata określona w ust. 3 § 2 uchwały. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala na przyjęcie, aby rada gminy była uprawniona do ustanowienia kar administracyjnych, nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Uchwalając przedmiotowy zapis Rada Miejska w Żywcu przekroczyła więc zakres uprawnień przyznanych jej w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., II SA/Po 500/11 nr LEX 951240). Wychodząc poza zarzuty podnoszone w skardze przyjdzie zwrócić uwagę na inne istotne naruszenie prawa. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność,. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku z wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum programowe. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2012 r. , II SA/Bd 86/12, LEX nr 1138344). Wskazanych wyżej wymogów dotyczących zasad ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Żywiec zaskarżona uchwała nie spełnia W związku z powyższym, Sąd uznając skargę Wojewody Śląskiego za uzasadnioną , postanowił orzec jak w sentencji