II OSK 2996/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Janina Kosowska /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Lu 76/12 w sprawie ze skargi Z. P. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 76/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P., zwanej dalej skarżącą, na bezczynność Wójta Gminy I., zwanego dalej Wójtem Gminy, w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie zobowiązał Wójta Gminy do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy miała charakter rażący i wymierzył Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 1.000 zł. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2012 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy, podnosząc, że organ ten nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie z jej wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. o wydanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...], położonej w miejscowości O., graniczącej z jej działką nr [...]. Wskazała, iż pomimo, że w sprawie tej zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 czerwca 2009 r., uchylający decyzje organów administracji w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...], oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku, Wójt Gminy nie wydał dotychczas kolejnej decyzji w sprawie. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że w dniu [...] lipca 2011 r. wniosła zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia, który postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy, tj. [...] października 2011 r. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazanym przez skarżącą wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nakazał przesłuchać strony postępowania w trybie art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, oraz ponownie dopuścić dowód z opinii biegłego. Doręczenie tego wyroku i zwrot akt organowi nastąpiło w dniu [...] grudnia 2010 r. Ze względu na trudności w znalezieniu właściwego biegłego, zlecenie takie zostało udzielone w dniu [...] czerwca 2011 r., przy czym o zwłoce strony zostały poinformowane ustnie. W dniu [...] listopada 2011 r. opinia techniczna została przekazana stronom w celu zapoznania się z nią i wypowiedzenia w terminie do dnia [...] listopada 2011 r. Na prośbę skarżącej termin ten został przesunięty do dnia [...] listopada 2011 r. i w tym dniu przesłuchano strony w trybie art. 86 kpa. Wójt Gminy wyjaśnił, że zarówno z opinii technicznej, jak i stanowiska skarżącej, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że jedynym rozwiązaniem problemu jest udrożnienie rowu przy drodze powiatowej i odprowadzenie wód opadowych wzdłuż drogi do rowu melioracyjnego. W tym celu w grudniu 2011 r. organ zlecił właściwym służbom z branży drogowej wykonanie pomiarów wysokościowych, które zostały przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2011 r. w obecności męża skarżącej, co pozwoliło ustalić zakres rzeczowy prac oraz ich szacunkowy koszt. Stwierdzono, że odprowadzenie wód wzdłuż drogi jest możliwe pod warunkiem wykonania wskazanych robót, których zakres przedstawiony został przez organ Staroście oraz Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w Krasnymstawie w celu ich ujęcia w planie na 2012 r. Do chwili obecnej Urząd Gminy nie otrzymał jednak od władz powiatu potwierdzenia, że roboty te zostaną w bieżącym roku wykonane. W tej sytuacji Wójt Gminy uznał, iż nie można zarzucić mu bezczynności i dodał, że decyzja zostanie wydana niezwłocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie na wstępie wyjaśnił, iż organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Mając to na uwadze stwierdził, iż w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, bowiem Wójt Gminy nie zakończył do chwili obecnej sprawy, a wskazane przez niego okoliczności nie usprawiedliwiają jego bezczynności. Sąd I instancji podniósł, iż z akt administracyjnych wynika, że sprawa toczy się od [...] lipca 2006 r., kiedy to skarżąca wniosła o wydanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] położonej w miejscowości O. ze względu na to, że na działce tej został naruszony kierunek odpływu wody ze szkodą dla jej działki nr [...]. W toku postępowania Wójt Gminy wydawał kilkakrotnie decyzje odmawiające uwzględnienia wniosku – w dniu [...] września 2006 r. (uchyloną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r.), w dniu [...] kwietnia 2007 r. (utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2007 r., a następnie uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 880/07) oraz w dniu [...] listopada 2008 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., a następnie uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 196/09, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1603/09. W ostatnim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy – nie ustalił, czy wykonanie nowego zjazdu na działkę nr [...] oraz podniesienie jej poziomu do granicy z działką nr [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie i czy ewentualna zmiana spowodowała szkody na nieruchomości skarżącej. Sąd nakazał przesłuchać strony w trybie art. 86 kpa, a także ponownie dopuścić dowód z opinii biegłego. Jak wynika z akt sprawy, akta wraz z prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone Wójtowi Gminy w dniu [...] grudnia 2010 r., mimo to sprawa dotychczas nie została rozstrzygnięta. W wykonaniu wytycznych Sądu organ dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r. zlecił wykonanie opinii technicznej specjaliście ds. stosunków wodnych w terminie do dnia [...] września 2011 r. Następnie – w związku z uwzględnieniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., zażalenia skarżącej na bezczynność i wyznaczeniem dodatkowego terminu na załatwienie sprawy do dnia [...] października 2011 r. – Wójt Gminy wyznaczył termin "wizji lokalnej" na dzień [...] października 2011 r. Kolejne czynności organ podejmował jednak już po terminie zakreślonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, tj. [...] listopada 2011 r. wezwał strony do wypowiedzenia się co do sporządzonej przez biegłego nowej opinii technicznej oraz do stawienia się w celu przesłuchania stron w dniu [...] listopada 2011 r. (które – na wniosek skarżącej – odbyło się w dniu [...] listopada 2011 r.). Następnie, w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. biegły odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony do jego opinii. W dniu [...] marca 2012 r. skarżąca mając na uwadze propozycje biegłego zaproponowała organowi polubowne zakończenie toczącej się sprawy, lecz organ nie odniósł się do tej propozycji i od tego czasu nie podejmował żadnych czynności w sprawie, wobec czego skarżąca w dniu [...] czerwca 2012 r. zasadnie wniosła skargę na jego bezczynność. Sąd I instancji stwierdził, że Wójt Gminy nie tylko nie wydał dotychczas właściwego rozstrzygnięcia pomimo upływu ponad półtora roku od otrzymania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i zwrotu akt, ale opieszale i selektywnie podejmował czynności procesowe. Wskazał, iż stosownie do art. 35 § 1 i 3 kpa, organ ma obowiązek załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, tj. nie później niż w ciągu miesiąca. Jeżeli jednak sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter, organ może załatwić sprawę w ciągu dwóch miesięcy, jednak – zgodnie z art. 36 § 1 kpa – o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Sąd podkreślił jednocześnie, że taki sam obowiązek ciąży na organie administracji w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W niniejszej sprawie, Wójt Gminy, po otrzymaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wraz z aktami, podjął natomiast pierwsze czynności dopiero po pół roku, nie zawiadamiając skarżącej o przyczynach zwłoki i nie wskazując nowego terminu, co w sposób oczywisty narusza powołany art. 35 § 1 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa. Sąd dodał jednocześnie, że nawet jeśli, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, znalezienie właściwego specjalisty wymagało tak znacznego upływu czasu, czego organ nie wykazał, to miał on obowiązek poinformować o tym skarżącą. O rażącej bezczynności Wójta Gminy, której nie usprawiedliwia okoliczność podjęcia nieformalnych rozmów z władzami powiatu, świadczy tym bardziej brak jakichkolwiek czynności od stycznia 2012 r. do chwili wniesienia skargi, a więc przez pół roku, pomimo uwzględnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie zażalenia skarżącej na bezczynność. Z tych względów, Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, zobowiązał Wójta Gminy do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi oraz stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy miała charakter rażący i dlatego też na podstawie art. 149 § 2 ppsa wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł, ustalonej zgodnie z art. 154 § 6 ppsa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 ppsa poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonego wyroku – w dniu [...] września 2012 r. wydał już w przedmiotowej sprawie decyzję Nr [...], doręczoną skarżącej w dniu [...] października 2012 r. W dacie podejmowania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nie pozostawał zatem w zwłoce, a tym samym skarga powinna być oddalona i nie powinna być wymierzona grzywna, bo tę wymierza się tylko wtedy, gdy w chwili wyrokowania organ administracji pozostaje w zwłoce. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zobowiązywanie go do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej jest zatem niewykonalne. W uzasadnieniu, Wójt Gminy dodał, iż niniejsza sprawa istotnie przeciągała się, ale nie z winy organu, tylko z powodu trudności w znalezieniu biegłego, który miał sporządzić opinię w sprawie. Podniósł, iż gdy w końcu doszło do jej sporządzenia, wydał decyzję z dnia [...] września 2012 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważył, iż w takich okolicznościach zasadne jest oddalenie skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podstawę kasacyjną, na której została oparta uznać należy za usprawiedliwioną, mimo że podniesione w jej ramach zarzuty są w dużej części pozbawione zasadności. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji, działając na podstawie przytoczonego przepisu, uwzględnił skargę skarżącej i zobowiązał Wójta Gminy do rozstrzygnięcia jej wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, a ponadto stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy miała charakter rażący i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. W skardze kasacyjnej, Wójt Gminy podniósł jednak, iż już przed wydaniem wyroku Sądu I instancji rozpoznał przedmiotowy wniosek i w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję Nr [...]. W tych okolicznościach, jak uznał, wyrok zapadł z naruszeniem art. 149 ppsa, gdyż skarga powinna być oddalona, a grzywna nie powinna być wymierzona. Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, jak również brzmienie art. 149 ppsa, stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Wójta Gminy w skardze kasacyjnej, wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu przez stronę skarżącą do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że skarga podlega oddaleniu. Powodem oddalenia skargi jest bowiem jej bezzasadność, a to oznacza, że sąd powinien skargę oddalić tylko, jeżeli stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi do sądu organ administracji nie pozostawał w bezczynności lub też nie miało miejsce przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania administracyjnego. W sytuacji zaś, gdy sąd stwierdzi, że w dniu tym stan ten miał miejsce, lecz ustał na skutek podjęcia decyzji przez organ administracji po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi, powinien postępowanie sądowoadministracyjne umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Wobec podjęcia rozstrzygnięcia przez organ, sąd nie może już bowiem zobowiązać organu do wydania stosownego aktu w określonym terminie. Wyłączona jest zatem możliwość uwzględnienia skargi w tym zakresie. Postępowanie sądowoadministracyjne jest tym samym w tym zakresie bezprzedmiotowe (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., Nr 4, poz. 63). Wbrew stanowisku Wójta Gminy, wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje też, że organowi administracji nie może zostać wymierzona grzywna. Mając na uwadze pełne brzmienie art. 149 ppsa, stwierdzić bowiem należy, że wydanie decyzji przez organ administracji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wcale sądu z obowiązku jej rozpoznania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie tego Sądu, zgodnie z którym przepis art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz, czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (zob. postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSAiWSA z 2013 r., Nr 1, poz. 7, i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr 1247155). Wobec stwierdzenia przez sąd, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, niezależnie od tego, czy naruszenie prawa w tym zakresie było rażące, czy też nie, dopuszczalne jest zatem wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W świetle powyższego, pomimo że fakt wydania przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], nie był znany Sądowi I instancji, gdyż organ ten nie uznał za stosowne poinformowania Sądu o przedmiotowej okoliczności faktycznej, mającej wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w toku postępowania przed tym Sądem, konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu wzięcia pod uwagę, podczas ponownego rozpoznawania sprawy kwestii wydania decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] września 2012r. tj. przed wydaniem skarżonego wyroku w dniu 9 października 2012r., a także oceny jej wpływu na stwierdzony stopień naruszenia prawa przez Wójta Gminy i wysokość wymierzonej grzywny. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.