II GSK 97/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Ś. nad O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1436/12 w sprawie ze skargi Gminy Ś. nad O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Ś. nad O. na rzecz Ministra Finansów kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 9 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1436/12 oddalił skargę Gminy Ś. nad O. (dalej: Gmina) na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o zwrocie do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda K.-P. działając na podstawie art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: "u.f.p. z 2009 r." określił Gminie zaległość i orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa części dotacji przyznanej w 2010 r. na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym (stypendiów) w kwocie 71.358,56 zł wraz z odsetkami. Z uzasadnienia decyzji wynika, że z ogólnej kwoty dotacji przekazanej w 2010 r. w wysokości 357.012 zł Gmina wykorzystała na realizację zadania 356.729,80 zł. Dotacja stanowiła 100 % wartości realizacji zadania, a Gmina nie zapewniła 20 % wkładu własnego, który powinien wynieść 71.358,56 zł. Nie zapewniając wkładu własnego Gmina naruszyła art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r., stanowiący, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80 % kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Inaczej nie stawowi art. 90r ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o., który nie określa innego niż 80 % udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych na cele oświatowe. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do WSA w W. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu do dotacji przeznaczonej na pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym (stypendiów) udzielanych na podstawie u.s.o., niewymagających wkładu własnego; 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku przez raptowną zmianę reguł finansowania stypendiów na bardziej restrykcyjne, w okolicznościach gdy przygotowanie i uchwalenie budżetu gminy nastąpiło w innym stanie prawnym; 3) art. 167 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach odpowiednio do przypadających im zadań oraz art. 167 ust. 4, poprzez naruszenie zasady powiązania zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych; 4) art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), dalej: EKST poprzez ograniczenie społeczności lokalnej i jednostce samorządu terytorialnego prawa do posiadania wystarczających zasobów, którymi może dysponować w ramach uprawnień do udzielania pomocy stypendialnej dla uczniów; 5) naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie przez organy stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz powołanej w tym piśmie interpretacji legalnej zawartej w piśmie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 9 września 2012 r. WSA w W. skargę oddalił. Sąd wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie u.f.p. z 2009 r., której art. 128 stanowi, że udzielanie dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy (ust. 1), a kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80 % kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej (ust. 2). Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, którego wykładnia literalna nie budzi wątpliwości. Pojęcie "dofinansowanie" oznacza sfinansowanie jakiegoś zadania w części, nie w całości. Gdyby było inaczej ustawodawca użyłby innego określenia np. "sfinansowanie" czy "sfinansowanie w całości". Okoliczność, że pod rządami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: "u.f.p. z 2005 r." było możliwe sfinansowanie pomocy materialnej dla uczniów w 100 % z dotacji celowej, nie może stanowić argumentu, że nadal jest to możliwe. W art. 128 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. ustawodawca wyraźnie określił poziom dofinansowania z budżetu państwa zadania własnego gminy, polegającego na udzielaniu pomocy materialnej uczniom. Całkowity koszt zrealizowania tego zadania może zostać sfinansowany ze środków budżetu państwa najwyżej w 80 %, natomiast 20 % ma wyłożyć gmina. Sąd podzielił stanowisko organów w tym zakresie. Uznał za niesporne między stronami, że w rozumieniu przepisów u.f.p. z 2009 r. u.s.o. jest "odrębną ustawą", ale żaden jej przepis nie określa udziału procentowego dofinansowania przedmiotowego zadania. Art. 90b u.s.o. ogólnie określa źródła finansowania pomocy materialnej dla uczniów, a art. 90r stanowi, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Ustawa ta nie reguluje więc w odmienny sposób pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. Dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie bieżących zadań własnych gminy powinny odgrywać ograniczoną rolę wśród źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w tej sprawie Gmina pobrała środki wyższe niż limit procentowy określony w u.f.p. z 2009 r., więc organ zasadnie domagał się zwrotu części dotacji. Z wymienionych powodów Sąd nie zgodził się z stanowiskiem Gminy, że decyzje organów naruszają art. 2 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż dotacje celowe zostały przyznane na 2010 r. w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy i na ten rok budżetowy. U.f.p. z 2009 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Nie można zatem stwierdzić, że wprowadzenie art. 128 ust. 2 było niespodziewane i naruszało zasadę ochrony interesów w toku. Z uwagi na wejście w życie powyższego przepisu nie nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP), ponieważ pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010 r. u.f.p. z 2005 r. na podstawie art. 108 (który był częściowym odpowiednikiem obecnego art. 128) – dotacje celowe mogły być przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jednak bez określenia wysokości tego dofinansowania. Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 EKST. W tym zakresie podzielił pogląd zaprezentowany przez Ministra Finansów w odpowiedzi na skargę i stwierdził za Ministrem, że zgodnie z tym przepisem jednostki samorządu terytorialnego mają niewątpliwie zagwarantowany udział w dochodach publicznych, m.in. w formie dochodów własnych, ogólnych subwencji państwa, dotacji celowych z budżetu państwa. W odniesieniu do zadań własnych gmin ustawodawca przewidział możliwość wsparcia jednostek samorządu terytorialnego przez dofinansowanie tych zadań nawet do 80 % kosztów. WSA przyjął ponadto, że przedstawiona przez Gminę interpretacja przepisów prawa Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. jest błędna i nie miała dla organu mocy wiążącej, a w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, więc kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. II Skargę kasacyjną złożyła Gmina. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego nie wskazując właściwych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: 1) art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu do dotacji na pomoc materialną dla uczniów o charakterze socjalnym (stypendiów) udzielanych na podstawie przepisów u.s.o., niewymagających wkładu własnego; 2) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku przez raptowną zmianę reguł finansowania stypendiów na bardziej restrykcyjne, w okolicznościach gdy przygotowanie i uchwalenie budżetu gminy nastąpiło w innym stanie prawnym; 3) art. 167 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach odpowiednio do przypadających im zadań oraz art. 167 ust. 4, poprzez naruszenie zasady powiązania zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych; 4) art. 9 ust. 1 i 2 EKST poprzez ograniczenie społeczności lokalnej i jednostce samorządu terytorialnego prawa do posiadania wystarczających zasobów, którymi może dysponować w ramach uprawnień do udzielania pomocy stypendialnej uczniom. Uzasadniając zarzuty Gmina stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ w przypadku dotacji dla gmin przeznaczonych na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wyczerpujące unormowania zawiera u.s.o., która nie wprowadza żadnych wymogów w jakiej części wydatki na tę pomoc mają być finansowane ze środków własnych gminy. Z dniem wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. nie zmieniono przepisów u.s.o., co oznacza, że przepisy u.s.o. jako lex specjalis w stosunku do przepisów u.f.p. z 2009 r. pozostają w mocy, a jej art. 128 ust. 2 nie ma zastosowania. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina podkreśliła, że art. 90r u.s.o. daje gminie prawo otrzymania dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, nie przesądzając w jakiej części w tych wydatkach gmina ma partycypować i nie nakładając obowiązku partycypacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy literalne rozumienie znaczenia słowa "dofinansowanie" użytego w art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. jest nieuzasadnione, gdyż w praktyce jest możliwe dofinansowanie zadania w 100 % ze środków pochodzących z budżetu państwa. Takiej możliwości nie wyklucza art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, ani ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.), ani też odnosząca się do stypendiów uczniowskich u.s.o., w której nie uregulowano udziału środków własnych gminy w finansowaniu tych stypendiów. Gmina zwróciła uwagę, że do czasu wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. funkcjonował zwyczaj finansowania stypendiów przyznawanych przez gminy wyłącznie z dotacji, bez wkładu własnego. Zwyczaj ten był podyktowany złą sytuacją materialną zwłaszcza małych gmin wiejskich. Ponadto Gmina wskazała, że wprowadzenie od dnia wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. restrykcyjnych zasad finansowania stypendiów prowadzi do ograniczenia społeczności lokalnej i jednostce samorządu terytorialnego prawa do posiadania wystarczających zasobów, którymi jednostka może dysponować udzielając uczniom pomocy stypendialnej, co prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 EKST. Natomiast wejście w życie u.f.p. z 2009 r. nie nastąpiło w sposób zapewniający stabilność i płynność funkcjonowania instytucji udzielania stypendiów uczniowskich. Istotne, że procedura przygotowania i uchwalania budżetu Gminy rozpoczęła się na gruncie stanu prawnego sprzed wejścia w życie u.f.p. z 2009 r. Wtedy Gmina przyjęła projekt uchwały budżetowej na 2010 r., uwzględniający pełne dofinansowanie stypendiów z dotacji, bez rezerwacji środków własnych na ten cel i zyskała co do tego projektu akceptację Regionalnej Izby Obrachunkowej. Konsekwencją stosowania u.f.p. z 2009 r. bezpośrednio od dnia jej wejścia w życie stała się faktyczna zamiana w zakresie zadań gmin nierekompensowana zmianami w podziale dochodów publicznych, co nie da się pogodzić z treścią art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Minister Finansów skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) i sądy administracyjne nie rozpoznają ponownie sprawy administracyjnej, ale na podstawie art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania wskazane w p.p.s.a. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 p.p.s.a.), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub takiej zmiany. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuty kasacyjne można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez przyjęcie jego błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty wnosząca skargę kasacyjną powinna jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, a jeżeli stawia zarzut w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jaką interpretację przepisu przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka być powinna zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną. Z kolei naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na błędnym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie odpowiada przepisowi stanowiącemu podstawę orzekania. Skarga kasacyjna nie spełniająca tych warunków uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11; wyrok NSA z dna 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11; wskazane i dalej powoływane wyroki dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest istotne, gdyż stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie te okoliczności nie występują, zatem istnieją podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej, jaką NSA może podjąć w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i dokonać oceny zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Zatem by NSA mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnosząca skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jej zdaniem naruszył Sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (por. podobne wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przypomnienie warunków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie istotne, gdyż uchybienia w tym zakresie uniemożliwiają jej rozpoznanie. Skarżąca Gmina nie stwierdza, że opiera skargę na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., także nie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o którą konkretnie z tych podstaw chodzi, zatem nie wiadomo, czy wniesiona skarga kasacyjna została oparta rzeczywiście tylko na jednej spośród wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Nie wskazała również, w ramach której z dwóch podstaw kasacyjnych, podniesione zostały poszczególne zarzuty, sformułowane w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej. Sądząc ze sposobu zredagowania skargi kasacyjnej i prezentowanych argumentów można jedynie przypuszczać, że została ona oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z analizy treści zarzutów sformułowanych w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że zaskarżone tu są przepisy prawa materialnego, a więc art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r., przy czym z pkt 2-4 wynika, że chodzi o konstytucyjny aspekt wykładni art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. w zw. z art. 90r u.s.o. W związku z tym należy zauważyć, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego Gmina wyjaśnia, że naruszenia upatruje w błędnej wykładni przepisu art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. wykazując, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Ten zarzut skargi kasacyjnej NSA przyjmuje za spełniający warunki formalne do merytorycznej oceny podnoszonej w nim wadliwości działania Sądu I instancji, a przez to oddalenia przez WSA w W. skargi, w sytuacji gdy powinna być ona uwzględniona. Możliwość rozpoznania tego zarzutu skargi kasacyjnej jest konsekwencją uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Odnosząc się do meritum stawianego zarzutu stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. poprzez akceptację wadliwej wykładni dokonanej przez organy obu instancji. Zdaniem NSA treść art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. jednoznacznie wskazuje, że wysokość dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostki samorządu terytorialnego nie może stanowić więcej niż 80 % kosztów ich realizacji, a na podstawie art. 128 ust. 1 tej ustawy udzielanie dotacji dla tych jednostek określają odrębne ustawy. WSA w W. trafnie podkreślił, że między stronami niesporne jest stanowisko, że u.s.o. jest odrębną ustawą w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. Z treści art. 90 u.s.o. wynika, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje dotację celową, przy czym treść art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. wyznacza maksymalną wysokość takiej dotacji, która nie może być wyższa niż 80 % kosztów realizacji tych zadań. Zatem pod rządami u.f.p. z 2009 r. dotacja dla Gminy wnoszącej skargę kasacyjną na sfinansowanie pomocy materialnej dla uczniów nie może obejmować 100 % kosztów takiej pomocy. Reguła wynikająca z art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. nie budzi wątpliwości normatywnych, gdyż u.f.p. jako akt podstawowy dla gospodarki finansowej, zarówno państwa, jak i gmin określa podstawowe zasady tej gospodarki, przy czym jak to trafnie podniósł Sąd I instancji, z tej ustawy wynika, w tym z art. 128 ust. 2 rodzaj i wysokość możliwych dotacji dla działalności samorządowej. Sąd II instancji nie podziela stanowiska prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, że treść art. 128 u.f.p. z 2009 r. należy odczytywać w ten sposób, że zasadniczo ust. 2 tego przepisu stanowi ogólnie o możliwości i wysokości dotacji, a skoro z treści art. 128 ust. 1 ustawy wynika, że udzielanie dotacji określają odrębne ustawy, a u.s.o. jest takim odrębnym aktem, to skoro w niej (u.s.o.) nie wskazano granic możliwej dotacji na pomoc materialną dla uczniów, to przyjąć należy, że dotacja może pokrywać te wydatki w 100 % ponoszonych kosztów. Taki pogląd w ocenie NSA jest błędny, gdyż relacja między art. 90r u.s.o., a treścią art. 128 ust. 1 i 2 u.f.p. z 2009 r. przybiera inny kształt niż wskazuje Gmina. Art. 90r u.s.o. jest tym przepisem, który wyraża ogólną zasadę dofinansowania określonego rodzaju zadań własnych, a więc daje podstawę do pokrycia tych wydatków ze środków pochodzących z budżetu państwa, natomiast art. 128 ust. 2 u.p.f. z 2009 r. wprowadza regułę określającą wysokość środków publicznych pochodzących z dotacji, uczestniczących w pokryciu tego zadania. W obowiązującym stanie prawnym tylko ten sposób wykładni art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. w zw. z art. 90r u.s.o. jest możliwy i dopuszczalny. Przyjęcie przez Sąd I instancji takiego rozumienia treści art. 128 ust. 2 u.f.p. z 2009 r. nie narusza prawa, a to oznacza, że zarzut pkt 1 skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 2-4 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one niezasadne, z formalnego punktu widzenia wnosząca skargę kasacyjną w tym zakresie nie spełnia warunków ustawowych wskazanych na wstępie uzasadnienia niniejszego wyroku. Nie wskazuje jaki charakter mają naruszenia powołanych w skardze przepisów, ani nie uzasadnia jak rozumie ich naruszenie. Z tego powodu NSA nie może domniemywać charakteru takich naruszeń, co skutecznie uniemożliwia kontrolę wyroku we wskazanym zakresie. Niezależnie od tego NSA wskazuje, że naruszenie przepisów art. 167 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP o tyle nie jest trafne, że organy i Sąd I instancji nie stosowały tych regulacji, zatem nie miały możliwości ich naruszenia. Podkreślić należy, że organy i sądy administracyjne związane są ustawą, a ta nie pozostawia wątpliwości jakie przepisy należy stosować. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty pod adresem sposobu tworzenia i wprowadzania u.f.p. z 2009 r. nie mogą być kryteriami oceny legalności decyzji kontrolowanych przez WSA w W. Niewątpliwie jest to problem systemu prawa, ale nie konkretnego procesu jego stosowania. Z tych powodów oraz mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.