I OSK 164/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 482/12 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz J. W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 482/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 506/11 tut. Sąd uchylił postanowienie SKO we Wrocławiu z dnia [...] marca 2011 r. o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości. Według przedstawionych w uzasadnieniu wyroku okoliczności i ocen, skarżąca w 2010 r. wniosła o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości jej poprzedników prawnych na podstawie dekretów z dnia [...] marca 1946 r. i z dnia [...] września 1946 r., jako nieruchomości poniemieckich. W ocenie organu ustalenie braku podstaw faktycznych do stosowania dekretów i dochodzenie związanych z tym roszczeń powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym. Uzasadniało to zwrot podania skarżącej na podstawię art. 66 § 3 k.p.a. Sąd stosując art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraził pogląd, że zwrócenie podania było przedwczesne, nastąpiło bowiem przed jednoznacznym stwierdzeniem treści żądania skarżącej. Skarżąca domagała się zarówno stwierdzenia nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości, jak też żądała zwrotu tych nieruchomości, a ponadto ustalenia przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa z naruszeniem dekretów z 1946 r. Tymczasem organ powinien zastosować art. 66 § 3 k.p.a. w odniesieniu do podania o jednoznacznie sprecyzowanym żądaniu. Sąd zwrócił uwagę, że podanie nie zawierało oznaczenia konkretnego indywidualnego aktu administracyjnego, co jednak nie uzasadniało stosowania art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż najpierw organ powinien ustalić przesłanki wszczęcia postępowania, a przede wszystkim właściwość organu. Sąd podkreślił, że zarzuty zawarte w skardze nie stanowiły podstawy wyroku uwzględniającego skargę, a jedynie omówiona podstawa stwierdzona z urzędu. Organ ponownie rozpatrując zażalenie skarżącej na postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2010 r. zwracające jej wniosek, po raz kolejny utrzymał w mocy to postanowienie. Organ wskazał, że skarżąca zwróciła się do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości położonych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni 1,7006 ha w obrębie [...] przy ul. [...] nr [...] i nr [...] (obecnie ulica [...]) oraz nieruchomości rolnej o powierzchni 1,7044 ha położonej we Wrocławiu przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), opierając żądanie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w związku z art. 64 Konstytucji RP. W uzupełnieniu wniosku wskazano, że podstawą wpisu do księgi wieczystej przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa było zaświadczenie, co w nawiązaniu do art. 1 ust. 4 k.p.a. uzasadnia wydanie decyzji stwierdzającej nieważność przejęcia nieruchomości na podstawie dekretów z 1946 r. Według organu pierwszej instancji obalenie stanu prawnego nieruchomości powstałego z mocy prawa nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze procesu cywilnego. W zażaleniu skarżąca podkreślała, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w drodze administracyjnej, zaś do załatwienia sprawy właściwy był wskazany adresat podania. Wykonując wskazania zawarte w wyroku II SA/Wr 506/11 organ zobowiązał skarżącą do jednoznacznego sprecyzowania żądania. W odpowiedzi wskazano, że skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości opisanych we wniosku w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym treści dekretów opisanych we wniosku. Organ wezwał do doprecyzowania jakiego konkretnego aktu administracyjnego dotyczy podanie. Skarżąca wskazała, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta w trybie administracyjnym, gdyż jest sprawą administracyjną skoro przejęcie nieruchomości nie nastąpiło w drodze sądowej, ale właśnie na drodze postępowania administracyjnego. Podała dalej, że rejestry nie zawierają żadnych wpisów, w szczególności w zakresie decyzji o przekazaniu, co nie oznacza, że decyzje takie nie były wydawane, skoro na ich podstawie następowało przejęcie przez Państwo posiadania i własności nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ powołał tezy orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok I OSK 245/11) wskazujące, że droga do procesu przed organami administracji publicznej wyznaczona została przesłankami z art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli charakterem organu, instytucją właściwości organu, charakterem sprawy i formą jej załatwienia. Umocowanie organu do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym wynika z przepisów prawa materialnego. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego musi dotyczyć sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego, przy czym organ związany jest zakresem żądania (art. 61 § 1 k.p.a.). Skoro wniesienie podania nie wszczyna postępowania administracyjnego, gdyż organ, do którego je wniesiono najpierw bada własną właściwość, a kolejno może stosować art. 65 bądź art. 66 k.p.a. Domagając się stwierdzenia nieważności przejęcia nieruchomości poniemieckich w oparciu o twierdzenie, że poprzednik prawny skarżącej nie podlegał przepisom dekretów z 1946 r., przy czym przejęcie to nie nastąpiło w oparciu o decyzję administracyjną (akta sprawy i wyrok II SAB/Wr 20/09), skarżąca powinna wytoczyć powództwo o ustalenie (art. 189 k.p.c., uchwała SN III CZP 2/87 OSN 1988 z. 4, poz. 46, postanowienie SN III KKO 7/97 OSNP 1998 z. 18, poz. 554). Ustalenie prawa własności nieruchomości nie jest sprawą administracyjną. O dopuszczalności drogi sądowej decydują przytoczenia powoda, zaś z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika domniemanie rozpoznawania żądania przez sąd powszechny (wyrok VII SA/Wa 1509/10). Podanie skarżącej dotyczyło sprawy podlegającej właściwości sądu powszechnego (art. 66 § 3 k.p.a.) i zawierało żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 2, 11, 64 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 61–66, art. 104, art. 156 i art. 158 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca złożyła podanie najpierw w 2007 r. Skarżąca twierdziła, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o dekrety z 1946 r. na drodze decyzji administracyjnej. W rejestrze nieruchomości przekazywanych w trybie dekretu za lata 1946–1948 znajduje się rubryka III "Decyzja o przekazaniu", wprawdzie nie wypełniona, ale z jej istnienia wynika, że podstawą przejęcia była decyzja. Państwo nie udokumentowało jej wydania, więc nie może obecnie kwestionować istnienia decyzji. Kolejno skarga omawia zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Organy w sposób wręcz uporczywy lekceważą art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Stanowisko organu, że przejście prawa własności na Skarb Państwa nie było formą decyzji administracyjnej, narusza art. 104 k.p.a. Istnieje domniemanie decyzji. Skarżąca omówiła cechy decyzji w znaczeniu materialnym (uchwała SN III AZP 1/88 OSP i KA 1989 Nr 3, poz. 59). Istnienie decyzji w obrocie prawnym wyłącza dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że orzekał na skutek zażalenia na postanowienie odnoszące się do wniosku z 2010 r. Nie były istotne inne wnioski skarżącej pochodzące z 2007 r. Organ wykonał zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku. Postanowienie nie pozbawia skarżącej możności dochodzenia roszczeń, lecz wskazuje właściwą drogę do ich dochodzenia. Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że skarga jest oczywiście bezzasadna. Zawarte w niej zarzuty w żaden sposób nie odnosiły się do przedmiotu sprawy. W skardze przedstawiono pewne założenia czy koncepcje towarzyszące działaniom podejmowanym przez zawodowego pełnomocnika skarżącej, nie mające żadnego oparcia w materiale procesowym sprawy oraz jej stanie prawnym, a obejmujące twierdzenie, że przejęcie nieruchomości nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, co wyłącza dopuszczalność drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń przez skarżącą. Pełnomocnik do tej pory nie ustalił jakie są dzisiejsze oznaczenia geodezyjne przedwojennych nieruchomości, kto nimi włada i czy mają założone księgi wieczyste, a jeżeli tak, to jaka jest podstawa wpisów w dziale II KW. Z tego powodu nie może wystąpić na drogę sądową, a nie dlatego, że uniemożliwia mu to organ. Sąd podkreślił, że skoro utrata własności przez poprzedników prawnych skarżącej miała nastąpić z mocy samego prawa, to nawet wydanie pomimo to decyzji administracyjnych nie stanowiłoby przeszkody do wytoczenia powództwa. Już w uzasadnieniach wyroków II SAB/Wr 20/09 i II SA/Wr 506/11 tut. Sąd bezskutecznie próbował przekonać pełnomocnika skarżącej, że jego koncepcje są w sposób oczywisty bezpodstawne. Nie ma potrzeby podejmowania kolejnej próby w tym zakresie. Organy stosowały art. 66 § 3 k.p.a., co następowało bez jakiegokolwiek związku z przepisami prawnymi powołanymi w skardze. Brak było jakichkolwiek możliwości naruszenia tych przepisów przy okazji stosowania art. 66 § 3 k.p.a. W pełni uzasadniony był natomiast wywód prawny organu. Jest dosyć oczywiste, że nie każde pismo kierowane przez pewną osobę do organu i zawierające żądanie podjęcia jakiejś czynności stanowi podanie w znaczeniu kodeksowym i uruchamia jurysdykcję administracyjną (patrz J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, s. 5–10, 23, 29–31, 88 i 134, T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, s. 121, Komentarze do art. 61 KPA A. Matan i A. Wróbel z cyt. tam orzecznictwem i literaturą prawniczą). Pełnomocnikowi skarżącej z trudnych do odgadnięcia przyczyn wydawało się, że wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, a przecież tych decyzji nie było. Organ nie miał więc procesowej potrzeby rozważania, czy podanie postulowało wszczęcie postępowania nieważnościowego, zatem w ogóle nie wchodziło w rachubę rozważanie stosowania art. 65 § 1 k.p.a., a tym bardziej art. 61a § 1 k.p.a. Niewątpliwie natomiast należało w fazie wstępnej (por. wyrok I OSK 180/10) rozważyć stosowanie art. 66 § 3 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznie sprecyzowanego żądania. Do organu pierwszej instancji nie tylko wpłynęło podanie, dla którego rozpatrzenia był oczywiście niewłaściwy, ale przede wszystkim dotyczące ustalenia cywilnoprawnych skutków niezgodnego z dekretami z 1946 r. przejęcia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, w oparciu o zaświadczenie potwierdzające nastąpienie tego przejęcia z mocy samego prawa. Właściwym w sprawie był niewątpliwie sąd powszechny, co uzasadniało stosowanie art. 66 § 3 k.p.a. Organ trafnie podkreślił prawidłowe wykonanie wskazań co do dalszego postępowania i dostosował się do ocen prawnych zawartych w poprzednio wydanym wyroku (art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. J. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 pkt 1 oraz art. 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa skarżącej w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości nie jest sprawą administracyjną, a w konsekwencji tego nie powinna podlegać rozpoznaniu przez stosowne i powołane do tego organy administracyjne; 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu orzeczenia, a odwołanie się jedynie do uzasadnienia przedstawionego przez organ administracyjny zwracający wniosek skarżącej w trybie art. 66 § 3 k.p.a.; 3) naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu a priori, że sprawa w zakresie, której złożony został wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie "nieważności przejęcia z mocy prawa nieruchomości" nie jest sprawą administracyjną, podczas gdy, sprawa ta jest sprawą administracyjną i powinna zakończyć się wydaniem decyzji niezależnie od jej merytorycznego kształtu. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) w przypadku uwzględnienia skargi, zasądzenie od Prezydenta Miasta Wrocławia zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu (...)". Art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera samoistnej normy prawnej, a wymaga zastosowania w związku z normą prawa materialnego. Przedmiot żądania wynika z treści podania, ale tryb rozpoznania i rozstrzygnięcia jest normowany przepisami prawa materialnego, a w określonym zakresie przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej jest związany treścią żądania, a ocena organu ograniczona jest do ustalenia na podstawie przepisów prawa trybu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia tego żądania. Sąd kontrolując zgodność z prawem postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest wywieść na podstawie przepisów prawa materialnego zasadność zwrotu. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (w określonym zakresie nieważności postępowania), wyznaczając przesłanki przedmiotowe tego trybu, jak i konsekwencje prawne jego niedopuszczalności. W obowiązujących regulacjach prawnych wyprowadzana jest właściwość sądu powszechnego stwierdzenia nieważności (sprawy ubezpieczeń społecznych). Wynika to jednak z regulacji prawnej przypisującej właściwość przedmiotową w sprawach danego rodzaju sądom powszechnym. Sąd w zaskarżonym wyroku nie wywiódł zasadności zastosowania art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego. Jedynie w części uzasadnienia faktycznego wspomniano, że strona wniosła o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości jej poprzedników prawnych na podstawie dekretów z dnia [...] marca 1946 r. i z dnia [...] września 1946 r. jako nieruchomości poniemieckich. Brak jednak wyprowadzenia z przepisów prawa materialnego i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasadności zastosowania art. 66 § 3 w związku z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak wyprowadzenia z przepisów prawa zasadności zastosowania art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 2 reguluje zakres stosowania przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie miał zastosowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.