II GSK 600/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1376/12 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1376/12, po rozpoznaniu skargi "[...], uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia. Sąd I instancji rozstrzygnął w następującym stanie faktycznym sprawy: I Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] wystąpił do Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego [...] z tytułu wykonywania w okresie od dnia [...] pracy na podstawie umów nazwanych przez płatnika składek umowami o dzieło. ZUS wskazał, że z tytułu wykonywania pracy na podstawie wyżej wymienionych umów pracownik nie został zgłoszony przez [...] (dalej: spółkę) do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Jednocześnie ZUS wskazał, że [...] (dalej: uczestnik) w czasie wykonywania umów była zatrudniona u innego płatnika składek z wynagrodzeniem co najmniej równym minimalnemu wynagrodzeniu za pracę pracowników. Dyrektor NFZ zwrócił się w sierpniu 2010 r. do uczestnika o udzielenie informacji, czy w okresach wskazanych przez ZUS pracował dla spółki, na jakiej podstawie świadczył pracę, co należało do jego obowiązków, czy w czasie wykonywania pracy posiadał status ucznia lub studenta. Odpowiadając na powyższe pismo uczestnik wskazał, iż zawarł z płatnikiem umowę o dzieło, praca polegała na składaniu długopisów, oświadczył, że nie posiada kopii umów, a tym samym nie pamięta konkretnych dat. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. - działając na podstawie art. 65 pkt 1, art. 66 ust 1 pkt 1 lit c), art. 69 ust 1, art. 107 ust 5 pkt 16 w związku z 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.; zwanej dalej: u.ś.o.z. lub ustawa o świadczeniach) w związku z art. 627 oraz art. 734 i 750 Kodeksu cywilnego - stwierdził, że uczestnik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia [...] z tytułu zawartych z płatnikiem umów, nazwanych przez strony umowami o dzieło, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o umowie zlecenia. Po rozpoznaniu odwołaniu spółki Prezes NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że badając obowiązki ubezpieczonej z tytułu zawartej z płatnikiem umowy należy stosować przepisy o umowie zlecenia. Umowa o świadczenie usług, jak i zlecenia, jest przykładem umowy starannego działania, podczas gdy umowa o dzieło jest umową rezultatu. Przedmiotem umowy o dzieło jest osiągnięcie z góry oznaczonego wyniku podczas, gdy przedmiotem umowy o świadczenie usług jest jedynie staranne dążenie do osiągnięcia rezultatu, ale jego osiągnięcie nie należy do treści zobowiązania. Odpowiedzialność osoby wykonującej umowę o dzieło jest na zasadzie ryzyka, a umowy o świadczenie usług czy zlecenia - na zasadzie winy. Wykonywanie przez ubezpieczoną umowy było ciągiem określonych czynności starannego działania zmierzającego do osiągnięcia skutku w postaci złożenia jak największej ilości długopisów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i podnosząc, iż Prezes NFZ dokonał mylnej interpretacji przepisów Kodeksu cywilnego przyjmując, iż umowy zawierane przez spółkę były umowami zlecenia, a nie umowami o dzieło. WSA w Warszawie uwzględnił tę skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) i uchylił decyzję Prezesa NFZ oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołano m.in. art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ustawy o świadczeniach. Oba wymienione przepisy mają charakter przepisów kompetencyjnych. Zgodnie z art. 109 ust. 1 Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Natomiast zgodnie z art. 102 ust. 5 pkt 24 do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy: 24) podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie. Przepis ten jednoznacznie potwierdza uprawnienia Prezesa NFZ do podejmowania aktów indywidualnych w sprawach określonych w ustawie, a w zestawieniu z cyt. wyżej art. 109 ust. 5 cyt. ustawy do rozstrzygania w formie decyzji odwołań od decyzji Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia organów Funduszu w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń w znacznej części z założenia wiążą się z ustaleniem charakteru umowy łączącej strony, w tym podmiot uznany za ubezpieczonego. Sprawy charakteru prawnego tych umów, a zwłaszcza uznania ich już to za umowy o pracę, już to za umowy o dzieło lub umowy zlecenia, bądź inne umowy nienazwane o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, rozstrzygane są z zasady samodzielnie przez organy Funduszu. Zwykle zresztą to właśnie kwalifikacja tego rodzaju umów stanowi istotę sporu w sprawach, których przedmiotem jest objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przyjęcie takiego mechanizmu, łączącego się z jednostronną interpretacją przepisów ustawy oświadczeniach, w którym o charakterze umowy łączącej strony umowy (tj. płatnika i ubezpieczonego) oraz o wynikającym stąd obowiązku (lub jego braku) objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym rozstrzygają wyłącznie organy NFZ, stawia te organy Funduszu w pozycji nadmiernie uprzywilejowanej (dominującej), przekraczającej granice władztwa administracyjnego związanego z typowym stosunkiem administracyjno-prawnym. Według Sądu, przyjęcie takiego mechanizmu, zakładającego jednostronną kwalifikację przez organy NFZ charakteru prawnego umów zawartych przez ubezpieczonego nie znajduje podstaw prawnych w ustawie o świadczeniach. W odczuciu społecznym prowadzi to do naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji ustalone w art. 109 ust. 1 oraz art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy o świadczeniach kompetencje organów Funduszu do rozpatrywania indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a w szczególności spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, nie dają tym organom prawa do wstępnego orzekania o charakterze prawnym umów zawartych przez podmiot, o obowiązku ubezpieczenia którego organy te orzekają. Przypomnieć tu trzeba, że sprawy z tego zakresu należą do właściwości sądów powszechnych, których stanowisko nie jest tak rygorystyczne jak ocena organów Funduszu. Należy przy tym zauważyć, że utrzymywanie dotychczasowego stanu prowadzi do rozbieżności ocen między stanowiskiem sądów powszechnych i organów Funduszu, prowadząc do niepewności prawa w kwestiach istotnych dla coraz szerszego kręgu obywateli (problem tzw. "umów śmieciowych"). W konkluzji WSA podniósł, że rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organy Funduszu wyjaśnią uprzednio, czy w zakresie ich kompetencji leży również ustalanie charakteru umów zawartych przez podmiot, o obowiązku ubezpieczenia którego organy te mają orzekać. II W skardze kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył ten wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. i przyjęcie, że jednostronna interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach, w których o charakterze umowy łączącej strony umowy (tj. płatnika i ubezpieczonego) oraz wynikającym stąd obowiązku (lub jego braku) objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym rozstrzygają wyłącznie organy NFZ stawia te organy Funduszu w pozycji nadmiernie uprzywilejowanej (dominującej) przekraczającej granice władztwa administracyjnego związanego z typowym stosunkiem administracyjno-prawnym. Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ustalone w ww. przepisach kompetencje organów NFZ do rozpatrywania indywidualnych spraw w zakresie ubezpieczenia, a w szczególności spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, nie daje tym organom prawa do wstępnego orzekania o charakterze prawnym umów zawartych przez podmiot, o obowiązku ubezpieczenia którego organy te orzekają. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Autor skargi kasacyjnej sformułował w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że ustalone w tych przepisach kompetencje organów Funduszu do rozpatrywania indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a w szczególności spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, nie dają tym organom prawa do wstępnego orzekania o charakterze prawnym umów zawartych przez podmiot, o obowiązku ubezpieczenia którego organy te orzekają. Wprawdzie błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy są przepisami prawa materialnego, bowiem zarówno art. 109 ust. 1, jak i art. 102 ust. 5 pkt 24 u.ś.o.z. są przepisami natury procesowej (por. wyrok NSA z 19 lutego 2014 r., II GSK 1702/12), to jednak należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji należy uznać za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, że kompetencje organów Funduszu do rozpatrywania indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a w szczególności spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, wynikające z art. 109 ust. 1 u.ś.o.z., nie dają tym organom prawa do wstępnego orzekania o charakterze prawnym umów zawartych przez podmiot, a w konsekwencji rozstrzygania o objęciu lub nie podmiotu ubezpieczeniem zdrowotnym. Stosownie do treści art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalania prawa do świadczeń. Natomiast zgodnie z art. 102 ust. 5 pkt 24 do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy: 24) podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie. Przepis ten jednoznacznie potwierdza uprawnienia Prezesa NFZ do podejmowania aktów indywidualnych w sprawach określonych w ustawie, a w zestawieniu z cyt. wyżej art. 109 ust. 5 – do rozstrzygania w formie decyzji odwołań od decyzji Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Dodać należy, że przepis art. 109 został umieszczony w rozdziale 1 "Przepisy ogólne" Działu V "Narodowy Fundusz Zdrowia" ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zarówno treść art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. jak i jego usytuowanie we wskazanej ustawie pozwala stwierdzić, iż przepis ten ma charakter wyłącznie kompetencyjny, gdyż reguluje kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu do wydawania decyzji w sprawach tam wymienionych. Użyte przez ustawodawcę w art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. sformułowanie: "do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy" wyznacza zakres przedmiotowy rozpatrywanych przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. upoważnia z mocy ustawy wymieniony organ Funduszu do podejmowania konkretnych działań władczych to jest prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w sprawach indywidualnych z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego (por. m. in. wyrok NSA z 30 lipca 2013 r., II GSK 464/2012). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela jednolite stanowisko wyrażone przez tenże Sąd w orzecznictwie, iż w postępowaniu o objecie ubezpieczeniem zdrowotnym w trybie art. 109 ust. 1 u.ś.o.z. badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Bowiem ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą konsekwencję w postaci wydania decyzji o objęciu strony tej umowy ubezpieczeniem zdrowotnym, co z kolei rodzi po stronie płatnika obowiązek opłacenia składek na to ubezpieczenie (zob. m. in. wyroki NSA: z 29 maja 2013 r., II GSK 378/12; z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 311/11; z 14 października 2011 r., II GSK 1013/10; z 27 września 2011, II GSK 948/10). Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody. Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.