II OSK 303/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 768/12 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 768/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w R. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], PINB w R. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...], o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty pozwalają ustalić, że B. B. wniosek o wznowienie złożyła po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Pismem z dnia 27 listopada 2007 r., nr [...], organ poinformował wnioskodawczynię m.in. o tym, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika zlokalizowanego na działkach nr [...], położonych w miejscowości K., zostało zakończone decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2007 r.; pismo doręczono dnia 13 grudnia 2007 r.; natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez B. B. w dniu 12 lutego 2008 r. co oznacza, że upłynął czas dłuższy, niż jeden miesiąc, od dnia 13 grudnia 2007 r. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B. B.. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpoznaniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wznowienie postępowania wskazując przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji, a organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. W razie niespełnienia wymogów formalnych podania, właściwy organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy wskazał, że przesłanką, która przemawia za odmową wznowienia postępowania administracyjnego jest wniesienie podania po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo PINB z dnia 27 listopada 2007 r. informujące B. B. o zakończeniu prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] września 2007 r. Przesyłkę zawierającą to pismo odebrał dorosły domownik – mąż B. B. – J. B., składając podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w dniu 13 grudnia 2007 r. Organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 12 lutego 2008 r., a więc po upływie jednomiesięcznego terminu, od kiedy B. B. dowiedziała się o fakcie wydania decyzji w postępowaniu, w którym nie brała udziału jako strona. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu naprowadził, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, a więc o fakcie jej wydania, a nie treści. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. B., wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącej [...] WINB wysunął błędny wniosek, jakoby w dniu 13 grudnia 2007 r. dowiedziała się o decyzji z dnia [...] września 2007 r. Powtórzyła swoje stanowisko, że w dniu 13 grudnia 2007 r. dowiedziała się o wydaniu decyzji, zaś 30 stycznia 2008 r. dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia i w dniu 12 lutego 2008 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania mimo, że nie udostępniono jej decyzji do wglądu. Zakwestionowała też stanowisko organu, że podstawą do wznowienia jest fakt wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie wskazując, że wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawiera uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 768/12, uwzględniając skargę wskazał, że bezspornie skarżąca B. B. nie była stroną tego postępowania zakończonego decyzją PINB w R. z dnia [...] września 2007 r., nr [...]; pismem z dnia 27 listopada 2007 r., nr [...], organ poinformował skarżącą m.in. o tym, że postępowanie dotyczące ww. kurnika zostało zakończone decyzją tegoż organu z dnia [...] września 2007 r.; pismo doręczono dnia 13 grudnia 2007 r.; o treści ww. decyzji organ poinformował B. B. w piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r., doręczonym w dniu 30 stycznia 2008 r.; wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez B. B. w dniu 12 lutego 2008 r. W takim stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został po upływie terminu stojąc na stanowisku, że data powzięcia informacji o wydaniu decyzji, bez powiadomienia o zawartym w niej rozstrzygnięciu, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Natomiast zdaniem skarżącej, bieg terminu rozpoczyna się dopiero od dnia uzyskania informacji o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Sąd powołał się na treść art. 148 K.p.a. oraz wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dowiedzenie się o decyzji oznacza nie tylko powzięcie wiadomości o jej istnieniu, ale również o zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2336/10, LexPolonica nr 3891675; z dnia 15 maja 2008 r., sygn. II OSK 547/07, LexPolonica nr 2055662; z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5 poz. 133). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podzielił. W ocenie Sądu, za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o dacie jej wydania, numerze i sprawie, której dotyczy, jak to przyjęły organy. Informacje te nie mówią bowiem wszystkiego o tym, co stanowi o jej najważniejszym elemencie – o rozstrzygnięciu. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Wreszcie rozstrzygnięcie, jego treść, pozwala na subiektywną ocenę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania decyzją tą zakończonego. Przenosząc powyższe uwagi na występujący stan faktyczny Sąd stwierdził, że wadliwie organy ustaliły datę rozpoczynającą bieg terminu do wznowienia postępowania. Datą tą w żadnym wypadku nie będzie dzień doręczenia skarżącej informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2007 r., nr [...], tj. 13 grudnia 2007 r., gdyż pismo organu w tym dniu doręczone nie zawierało informacji o treści rozstrzygnięcia. Natomiast za datę rozpoczynającą bieg terminu uznać należy dzień 30 stycznia 2008 r., w którym skarżąca odebrała pismo organu informujące również o treści decyzji PINB z dnia [...] września 2007 r. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie naruszają art. 149 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 575/09; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, ale bieg ten rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o treści tej decyzji i dopiero uchybienie temu terminowi uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza art. 153 p.p.s.a. W wyroku o sygn. akt II SA/Rz 575/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – co prawda stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że z pism znajdujących się w aktach administracyjnych nie można jednoznacznie ustalić, czy termin warunkujący uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania został zachowany – jednak swoją ocenę oparł bez odniesienia się do treści pisma z dnia 17 stycznia 2008 r., znak: [...]. Zatem stanowisko Sądu zawarte ww. wyroku w odniesieniu do treści tego pisma i jego wpływu na wynik sprawy nie może być decydujące z punktu widzenia zastosowania art. 153 p.p.s.a. Co najistotniejsze w wyroku tym Sąd wskazał, że rzeczą organu było jednoznaczne ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. Pomimo tego organ I instancji związany oceną prawną zawartą w tym wyroku nie wziął pod uwagę treści pisma z dnia 17 stycznia 2008 r., znak: [...], a organ II instancji pomimo treści zażalenia, w którym B. B. wskazywała na okoliczność, że dopiero w piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r. doręczonym jej w dniu 30 stycznia 2008 r. organ podał treść rozstrzygnięcia, w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, pomimo, że okoliczność ta była istotna dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. W tym względzie organ odwoławczy nie może zasłaniać się ogólnymi ustaleniami Sądu Administracyjnego, którego rozstrzygnięcie z założenia miało prowadzić do dokładnego ustalenia przez organy administracyjne czy został zachowany termin, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Nie mogło zatem w tym zakresie dojść do pominięcia treści ww. pisma. W tych okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. i art. 149 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, ale bieg ten rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o treści tej decyzji i dopiero uchybienie temu terminowi uprawnia organ do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku w kwestii znaczenia tego kiedy skarżąca dowiedziała się o treści decyzji znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne, a w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych prawnych kontrargumentów, które zwalczyłyby stanowisko Sądu I instancji. Stosownie do art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodnie z treścią art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wyżej wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że cytowany przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny. Zgodnie z tym stanowiskiem ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 K.p.a. czy termin z art. 111 § 1 K.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 931/07; z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1025/11; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11). Podmiot wnoszący podanie o wznowienie co do zasady powinien mieć świadomość jakie konkretnie rozstrzygnięcie będzie przedmiotem jego wniosku, co wynika z zasad ogólnych postępowania, tak aby nie było konieczność inicjowania postępowania w sprawie decyzji, która być może zawiera pozytywne dla wnoszącego podanie rozstrzygnięcie. W szczególności w sytuacji gdy wniosek o wznowienie oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracyjny powinien mieć na względzie, że to treść decyzji jest istotna z tego względu, że mamy do czynienia z podmiotem, który nie brał udziału w postępowaniu, a więc który nie miał wiedzy w tym względzie. Jednak z automatu nie oznacza to, że brak wiadomości w zakresie objętego wnioskiem o wznowienie rozstrzygnięcia stanowi przeszkodę do skutecznego wniesienia takiego podania. Warunkiem jest bowiem dochowanie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a., a uzyskanie informacji o treści rozstrzygnięcia na dodatek w sytuacji gdy podmiot próbuje taką informację pozyskać bezpośrednio od organu administracyjnego należy rozpatrywać w kategoriach standardu wywiedzionego z reguł logiki formalnej, a nie przesłanki wynikającej wprost z ustawy. A zatem Sąd I instancji w sposób uprawniony oparł zaskarżony wyrok na tezie, zgodnie z którą bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwalczenie tego stanowiska przez gołosłowne stwierdzenie, że nie ma koniczności aby strona wnosząca podanie miała wiedzę o treści rozstrzygnięcia jest niewystarczające i nie znajduje poparcia w treści zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo w tej sytuacji przyjął Sąd I instancji, że to przy piśmie z dnia 17 stycznia 2008 r., znak: [...], doręczonym w dniu 30 stycznia 2008 r., organ poinformował B. B. o treści decyzji PINB w R. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika, zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w miejscowości K.. Zasadnie zatem Sąd stwierdził, że wadliwie organy ustaliły datę rozpoczęcia biegu terminu do wznowienia postępowania, którym to działaniem doprowadziły w konsekwencji do naruszenia art. 149 § 3 K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.