III SA/Po 1067/12

Dnia 9 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak ( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi J. K. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji punktów karnych oddala skargę W dniu 11 maja 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] skierował do Prezydenta Miasta [...] wniosek o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy J. K. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w/w w okresie od 9 marca 2012r. do 28 kwietnia 2012r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. Ponieważ liczba punktów otrzymanych na skutek przekroczenia przepisów o ruchu drogowym wyniosła 25 – organ skierował do Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym przedmiotowy wniosek. W dniu 6 maja 2012r. J. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o usunięcie 6 punktów odnotowanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z uwagi na odbyte płatne szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wniósł także o cofnięcie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W odpowiedzi na powyższe Wojewódzki Komendant Policji w [...] pismem z dnia 3 lipca 2012 roku odmówił zmniejszenia liczby punktów za przewinienia w ruchu drogowym. Organ wyjaśnił, iż Wnioskodawca w okresie od 9 marca 2012 do 28 kwietnia 2012 dopuścił się 2 naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które łącznie przepisano mu 25 punktów. Fakt ten stanowił podstawę do sporządzenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. W ocenie organu odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 nie może skutkować zmniejszeniem liczby punktów, ponieważ przed rozpoczęciem szkolenia wyniosła ona więcej niż 24. W kwestii niekonstytucyjności § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ uznał, iż jest ono prawem powszechnie obowiązującym i na jego podstawie działają organy policji. O niezgodności zaś danego aktu z Konstytucją, czy też innymi aktami wyższego rzędu orzec może wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. W dniu 15 lipca 2012r. J. K. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pismo, w którym wezwał do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieumniejszeniu liczby punktów z tytułu naruszeń przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu Wnioskodawca przyznał, iż istotnie przekroczył liczbę 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Jednakże, zgodnie z treścią art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym odbył odpowiednie szkolenie, którego ukończenie winno skutkować zmniejszeniem liczby punktów poniżej 24. Paragraf 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA, na który powołuje się Wojewódzki Komendant Policji jest zawarty w akcie podustawowym i wbrew delegacji ustawowej. Nie może zatem stanowić podstawy do odmowy zmniejszenia otrzymanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zasadnicze znaczenie dla oceny stanu faktycznego może mieć wyłącznie przepis rangi ustawowej, a konkretnie art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Wnioskodawcy sformułowanie zawarte w art. 130 ust. 3 wyznacza granicę regulacji. Brzmi ono kategorycznie i jedynym odstępstwem może być zdanie drugie tego ustępu, które też brzmi jednoznacznie i nie może budzić wątpliwości. J. K. podkreślił we wniosku, iż każde rozporządzenie bezwzględnie musi mieścić się tak co do przedmiotu, jak i treści unormowań w granicach upoważnienia ustawy do wydania takiego aktu i ma być wydane w celu wykonania ustawy. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzygnięciem konkretnych problemów prawnych. W tym miejscu Wnioskodawca przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 maja 2010r., Nr 4/2009. Na poparcie swojego stanowiska przywołał także treść wyroków WSA w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 969/10, WSA w Gdańsku o sygn. III SA/Gd 475/08, WSA w Warszawie o sygn. VIII SA/Wa 15/09. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał swoje stanowisko. J. K. skorzystał z prawa złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podtrzymał argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniósł, iż stosowane punkty za wykroczenia są po części sankcjami jak i środkami dyscyplinującymi. Taką samą funkcję pełni kurs powodujący zmniejszenie liczby punktów. Niewątpliwie ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa, ale Konstytucja wymaga poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele, wymagająca jasności normowania sposobu nakładania sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a) Dokonując tak rozumianej kontroli uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż Skarżący w okresie od 9 marca 2012 do 28 kwietnia 2012 dwukrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co skutkowało otrzymaniem łącznie 25 punktów. Niespornym jest też, iż J. K. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz.602 ze zm.). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej czynności stanowi art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b cyt. ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W myśl art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Z kolei zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust.1 pkt 1 lit. d i g wydaje starosta, a więc między innymi w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przepis art. 135 ust. 1 pkt 1 lit d stanowi zaś, iż ewidencja punktów, o których mowa w art. 130 ust. 2 jest jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację celów ustawy, określonych m.in. w art. 3 i 4 ustawy. Jego skuteczność związana jest z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, lecz również działań prewencyjnych, o których mowa we wskazanych wyżej art. 114 ust. 1, art. 135 ust. 1 pkt 11 lit. g w zw. z art. 138, a także art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b. Ustawa w treści każdego z tych przepisów wprowadza zasady, iż przekroczenie limitu skutkuje wszczęciem odpowiednich postępowań. Uznanie skutków szkolenia w sposób jak tego chce Skarżący niweczyłoby możliwość stosowania tych przepisów, niweczyłoby także cel samej ustawy. Wyraźnie odniesienie w cytowanych przepisach do wielokrotnego naruszenia przepisów w ciągu roku łączy tę regulację z regulacją dotyczącą odbycia szkoleń. Wbrew twierdzeniom Skarżącego - jednoznaczna normatywnie jest treść art. 130 ust. 2 stanowiąca, iż punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24. Ustawodawca ustalił zatem pułap 24 punktów, których przekroczenie przez kierowcę uniemożliwia już usunięcie części z nich po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Jak podkreślono w wyroku NSA w sprawie I OSK 1552/11 – "przepis art. 130 ust. 3 przewidujący zmniejszenie liczby punktów przez uczestnictwo kierowcy w szkoleniu może więc dotyczyć tylko takiej osoby, której za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie przypisano więcej niż 24 punkty karne. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także treść § 8 ust. 6 rozporządzenia, stanowiąc, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 ". W treści punktu 4 art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazano jednoznacznie cel unormowania podustawowego. Mianowicie – miał ona na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. (Dz. U. z 2002r., 236 1998) realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia. Stanowi on jedynie konkretyzację normy zawartej w art. 130 ust. 3 ustawy. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W wyroku z dnia 16 lutego 1999r., sygn. akt SK 11/98 Trybunał Konstytucyjny podkreślił także konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym, zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Powtórzyć też należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 16 grudnia 2010, I OSK 275/10), iż aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 Prawa o ruchu drogowym należy uwzględnić przywoływany już wyżej przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b tejże ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczy liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż zmniejszenie liczby punktów może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. Stosując więc w procesie odczytania regulacji ustawowych wykładnię systemową i funkcjonalną należy dojść do wniosku, iż akt podstawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. Odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym może być środkiem dyscyplinującym, ale nie może być środkiem skutecznym wobec przekroczenia 24 punktów. Kurs ma jedynie umożliwić odzyskanie punktów, ale tylko w tych wypadkach, w których ustawodawca uznał, iż nie nastąpiło wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. W przeciwnym razie konieczny jest egzamin kwalifikacyjny. To jest pułap dyscyplinowania kierowców i ograniczania wielokrotnego naruszania przepisów. O tym, iż szkolenie nie może zmniejszać liczby punktów w sytuacjach przekroczenia 24 punktów świadczą choćby obwarowania dotyczące samego kursu - kierowca musi mieć prawo jazdy dłużej niż rok (aby zapobiec sytuacji, że w ciągu krótkiego czasu kierowca dopuści się wielu przewinień), nie może też zgłaszać się na kurs częściej niż 1 raz na 6 miesięcy (chodzi o wyeliminowanie sytuacji, w której kierowca może uczestniczyć w kursie w każdym czasie, jeśli tylko uzna, że uzyskał zbyt dużą liczbę punktów). Bez wskazanych wymogów co do uczestnictwa w kursie cel jego byłby fikcyjny, służyłby bowiem wyłącznie usuwaniu punktów i był skutkiem kalkulacji matematycznej, a nie wdrażaniem do przestrzegania przepisów ustawy. Obostrzenia stanowią o wyjątkowości kursu w obliczu przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Samo szkolenie nie może wyłączać odpowiedzialności osoby wielokrotnie łamiącej przepisy, choć jest również środkiem dyscyplinującym kierowców nie przekraczających tej punktacji. Wszystkie obostrzenia dotyczące warunków przystąpienia do kursu należy rozpatrywać łącznie w aspekcie jego celowości i skuteczności. Sąd nie podziela interpretacji art. 130 ust. 3 zawartej w skardze, bowiem nie zostałyby wówczas spełnione funkcje prewencyjne przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Powyższa wykładnia cytowanego przepisu oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA przyjęta został już przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach I OSK 275/10 z dnia 22 marca 2011r., I OSK 723/10 z dnia 31 marca 2011r., I OSK 1013/10 z dnia 15 marca 2012r. Aktualna linia orzecznicza nie pozostawia więc wątpliwości co do interpretacji spornych przepisów. W dniu rozprawy Skarżący załączył do akt pismo procesowe wraz z opinią prof. T. S. W piśmie powołał się na treść wyroku NSA z dnia 15 lipca 2010r., o sygn. I OSK 885/09. Podkreślić jednak należy, iż w przedmiotowym wyroku NSA nie przesądził o możliwości pomniejszenia ilości punktów przez poddanie się szkoleniu już po przekroczeniu 24 punktów, a jedynie polecił wyjaśnienie tej kwestii sądowi I instancji. Odnośnie załączonej do pisma opinii Sąd uznał, iż traktować ją należy jak stanowisko strony, niemniej nie ma ona wpływu na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.