II SA/Wa 2021/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego: -oddala skargę S. C. - funkcjonariusz Policji w służbie stałej wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wykazując na uprawnienia do 3 norm zaludnienia (wnioskodawca, żona M. C., córka N. C.). Do wniosku załączył m.in. akt notarialny Repertorium A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., z którego wynika, że wraz z małżonką nabył od [...] odrębną własność lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...] - o powierzchni użytkowej 60,90 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,60 m2. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił policjantowi przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...], argumentując, iż w dacie złożenia wniosku, zainteresowany miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. S. C. odwołał się do organu II instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), § 3a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. nr 131, poz. 1468, ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Z treści art. 94 ust. 1 ustawy pragmatycznej wynika, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach Policji określa m.in. art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej, który stanowi, że lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Uwzględniając zatem fakt, iż zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej przepisem art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania lokalu, a w konsekwencji również przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż S. C. legitymuje się uprawnieniami do 3 norm zaludnienia, (tj. po jednej normie dla zainteresowanego, żony M. C. oraz córki N. C.). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 z późn. zm.), policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje od 7 do 10 m2 pow. mieszkalnej, a zatem skarżący posiada uprawnienia do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. W tej sytuacji nabyty lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość położony w O. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 60,90 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 39,60 m2 zapewnia zainteresowanemu przysługujące normy zaludnienia. Wobec powyższego, w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, zainteresowany w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. w dniu [...] maja 2012 r. posiadał już lokal mieszkalny, albowiem w dniu [...] sierpnia 2011 r. dokonał kupna wyżej wskazanego mieszkania, a zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Niniejszy pogląd jest zbieżny z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08 jak również stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 53/09) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 325/09) zgodnie z którym możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są, najogólniej ujmując, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Polemizując z zarzutami odwołania Komendant Główny Policji wskazał, iż bez znaczenia dla odmowy przyznania żądanej pomocy finansowej pozostaje okoliczność zaciągnięcia kredytu hipotecznego w celu uzyskania przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Organ II instancji przyznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 Kpa, tj. nie zapewnił stronie prawa wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów, czym niewątpliwie naruszył powołany przepis, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i dlatego nie kwalifikuje się do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. W ocenie organu II instancji Komendant Wojewódzki Policji w [...] wyczerpująco i wnikliwie rozpatrzył sprawę w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a zatem wymieniony zarzut uznać należy za nieuzasadniony, tym bardziej, że strona nie przedstawiła innych dowodów w sprawie. Niezależnie od powyższego, wyjaśnić należy, że bez znaczenia dla odmowy przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy pozostaje okoliczność, że mieszkanie, które nabył zainteresowany wymagało jak i nadal wymaga przeprowadzenia prac adaptacyjno-remontowych. Brak wykonania tych prac w lokalu nie jest przeszkodą do jego zamieszkania, albowiem lokal ten nie został wyłączony z użytkowania. S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji, żądając jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z uwagi na fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżącemu nie przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu podczas gdy: a) wykładnia celowościowa ww. przepisu nakazuje badanie spełnienia warunku zawartego w art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ustawy o Policji na dzień uzyskania lokalu; b) w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej lokal mieszkalny należący do skarżącego nie nadawał się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym, co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej, a zatem skarżący faktycznie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 Kpa, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w chwili składania wniosku skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż samo pojęcie "uzyskania lokalu" należy rozumieć szeroko, a więc także jako odnoszące się do udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu przez funkcjonariusza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 1997 r. I SA 4/96). Zarzucono także zastosowanie jedynie wykładni gramatycznej norm art. 94 i art. 95 ustawy o Policji z pominięciem zasad interpretacji celowościowej. Skarżący wskazał nadto, iż stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. 2001 r. nr 131 poz. 1468) do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub o dom jednorodzinny w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Takimi dokumentami są m.in. wyciąg z księgi wieczystej oraz umowa kupna lokalu (domu jednorodzinnego), umowa sporządzona w formie aktu notarialnego lub umowa przedwstępna. Skoro zatem dokumentami potwierdzającymi fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny może być między innymi wyciąg z księgi wieczystej oraz umowa kupna lokalu oznacza to, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania takiej pomocy na lokal (dom) już zakupiony, będący w posiadaniu wnioskującego o przyznanie takiej pomocy. Jego zdaniem bez znaczenia dla uzyskania pomocy określonej w art. 94 ust. 1 ustawy pozostaje okoliczność, czy w chwili wystąpienia z wnioskiem o jej przyznanie policjant "uzyskał" już lokal mieszkalny, czy też dopiero podjął działania zmierzające do jego uzyskania, a tym samym, czy zamieszkuje w tym lokalu w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czy też nie. Jeżeli przepisy prawa materialnego ustawy o Policji nie limitują czasu przyznania pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariusza Policji, to dopóki to roszczenie nie przedawni się, dopóty może być dochodzone skutecznie przez funkcjonariusza spełniającego ustawowe warunki (co ma miejsce w przypadku skarżącego). Na poparcie swoich poglądów skarżący przywołał orzecznictwo Sądów Administracyjnych – wyroki: WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2006 r. III SA/Lu 577/2005; WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Op 425/2007; WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2009 r. II SA/Rz 879/2008; NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. I OSK 743/2009; NSA z dnia 20 listopada 2009 r. I OSK 98/2009. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa, zaś skarga nie jest uzasadniona. Niezwykle cenna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, która globalnie ujmuje zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom pomocy finansowej w celach mieszkaniowych. Uchwała ta ma przede wszystkim znaczenia dla funkcjonariuszy Policji oraz funkcjonariuszy Służby Więziennej, gdyż uregulowania ustaw pragmatycznych obu tych służb w zakresie pomocy mieszkaniowej są w zasadzie identyczne. Została ona opublikowana w ONSAiWSA Nr 2009/4/66 oraz w LEX pod nr 490969. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż wykładnię przepisów regulujących problematykę pomocy mieszkaniowej nie można opierać na językowych dyrektywach interpretacyjnych i należy dokonywać wykładni systemowej i celowościowej, mając na uwadze cały rozdział ustawy dotyczący tego przedmiotu. Nie można także poprzestawać jedynie na analizie samej normy określającej rodzaj danej pomocy. Taki sposób wykładni był już wcześniej prezentowany w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/05, "LEX" nr 299245). W tym zakresie podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w przepisach, zapewniających funkcjonariuszom w służbie stałej przydzielenie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a także o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej, a zatem w przypadku funkcjonariusza Policji istotny będzie tu art. 95 ustawy o Policji. Dopiero gdy organy Policji nie dokonały we własnym zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Omawiana pomoc finansowa zatem jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. W tym też duchu należy interpretować przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. 2001 r. nr 131 poz. 1468). Zatem z samego unormowania § 3 tego aktu wykonawczego nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu (art. 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Ta interpretacja wykraczała by poza treść upoważnienia ustawowego dla wydania tego rozporządzenia. Prawo do uzyskania świadczenia mieszkaniowego - jego cel i zakres, należy oceniać jedynie według przepisów ustawy (wyroki NSA z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, "LEX" 164737 oraz z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1371/05, "LEX" nr 281357). Ponadto trzeba podkreślić, że przewidziana ustawą pomoc finansowa (tu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w Policji. Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999, z. 3, poz. 77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001, nr 4, poz. 84), analizując ustawę o Policji. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08). Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją można prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji istotne jest przede wszystkim to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego – czy miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan faktyczny na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Należy bowiem uwzględnić, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania. Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska, że uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed takim zakupem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 95 ustawy. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Przenosząc powyższe ustalenia na stan niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, iż S. C. w dniu złożenia wniosku, to jest w dniu [...] maja 2012 r. nie spełniał kryteriów dla uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, bowiem odpowiedni lokal mieszkalny już w tym dniu posiadał (nabycie odrębnej własności lokalu w dniu [...] sierpnia 2011 r.). Nabyty lokal spełniał także kryteria normatywne, co do powierzchni – co jest w sprawie bezsporne. Koncepcja pierwszego zarzutu skargi, mimo iż wskazuje na oba istotne dla sprawy przepisy art. 94 ust. 1 i 95 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji, zasadza się na wykładni preferującej normę określającą dochodzone świadczenie pomocowe, z pominięciem w tej interpretacji nadrzędności nad tą normą art. 95. Koncepcja taka pozostaje w sprzeczności z przedstawioną powyżej interpretacją obu tych przepisów i abstrahuje od tego, że pomoc określona w art. 94 ust. 1 jest niejako namiastką, świadczeniem zastępczym wobec uprawnień policjanta wynikających z art. 95. Fakt nabycia przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie tego nabycia funkcjonariusz zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe. Istota sprawy sprowadziła się do zestawienia dat złożenia wniosku z datą zakupu lokalu mieszkalnego i konstatacją spełnienia przez fakt nabycia lokalu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, zgodnie z przysługującym normatywem. Zatem brak rozważenia przez organ innych zagadnień, do których odnosi się drugi zarzut skargi, nie może stanowić o wadliwym rozpatrzeniu sprawy, zwłaszcza gdy zważy się, iż zagadnienia te w żaden sposób nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Reasumując, skarga jest chybiona, zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. nie naruszają prawa. Organ prawidłowo przywołał i zastosował przepisy prawa leżące u podstaw rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności i dlatego, mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.