II SA/Rz 970/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta - postanawia – odrzucić skargę II SA/Rz 970/12 Uzasadnienie W dniu 25 czerwca 2012 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...], działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398, ze zm.). W § 1 uchwały Rada Gminy ustaliła dla J. P. – Wójta Gminy [...] wynagrodzenie miesięczne w wysokości: wynagrodzenie zasadnicze w kwocie 4.200,00 zł (pkt 1), dodatek funkcyjny w kwocie 200 zł (pkt 2), dodatek specjalny w wysokości 25 % wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w kwocie 1.100,00 zł (pkt 3) oraz dodatek za wysługę lat w wysokości 20 % wynagrodzenia zasadniczego w kwocie 840,00 zł (pkt 4). W § 2 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 3 miesięcy tj. od 1 października 2012 r., natomiast w § 3 podano, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu do projektu przedmiotowej uchwały powołano się na zapis wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr [...] o treści: "w oparciu o zapisy protokołu kontroli RIO, działając na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy, przedstawia najistotniejsze nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli, wskazując wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności, oraz osoby za nie odpowiedzialne". W uzasadnieniu podkreślono, że we wskazanym wyżej wystąpieniu pokontrolnym jako osoba odpowiedzialna kilkakrotnie wymieniany jest Wójt Gminy [...]. Pismem z 2.07.2012 r. J. P. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez uchylenie uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie składającego wezwanie, uchwała w sprawie obniżenia wynagrodzenia wójta powinna być rzetelnie uzasadniona. Brak takiego uzasadnienia powoduje zaś jej niezgodność z prawem, a tym samym nieważność, bowiem uniemożliwia dokonanie oceny zgodności tego aktu z prawem. J. P. podniósł, że wprawdzie kwestionowana przez niego uchwała zawiera uzasadnienie, jednak jest ono bardzo lakoniczne. Zwrócił uwagę, że z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie wynika kompetencja rady gminy do dowolnego regulowania wysokości wynagrodzenia wójta. Przedmiotowa uchwala nie wskazuje zaś na konkretne i rzeczywiste przyczyny obniżenia wynagrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. J. P. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak należytego uzasadnienia uchwały i tym samym naruszenie zasady jawności i legalności działania władzy publicznej, - art. 32 ust. 2 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP przez brak wskazania obiektywnych i konkretnych przesłanek obniżenia wynagrodzenia, a tym samym naruszenie zasady równego traktowania w zatrudnieniu i naruszenie prawa do godziwego wynagrodzenia za pracę, - art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten statuuje kompetencję rady gminy do dowolnego, wielokrotnego i jednostronnego regulowania wysokości wynagrodzenia wójta, - art. 42 Kodeksu pracy przez wypowiedzenie warunków płacy bez zachowania wymaganego prawem okresu wypowiedzenia, - art. 13 i art. 183b § 1 pkt 2 Kodeksu pracy poprzez niekorzystne ukształtowanie wynagrodzenia za pracę i naruszenie prawa do godziwego wynagrodzenia za pracę. Skarżący ponowił argumentację przedstawioną uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zwrócił uwagę, iż Rada nie wskazała w uzasadnieniu swojej uchwały jakie "najistotniejsze nieprawidłowości" stanowiły przyczynę obniżenia jego wynagrodzenia. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł, że brak jest podstaw do zmiany wysokości wynagrodzenia wójta w czasie trwania kadencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutowi skargi Rada podniosła, że była uprawniona do obniżenia wynagrodzenia wójta ustalonego na początku jego kadencji na mocy art. 78 § 1 Kodeksu pracy i art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, wskazując jednocześnie, iż stanowisko takie zaprezentowane zostało w orzecznictwie sądowym. Rada wskazała, że to do jej kompetencji należy ocena jakości pracy świadczonej przez wójta gminy. Nie zgodziła się z zarzutem lakoniczności uzasadnienia podjętej uchwały, podnosząc, że uzasadnienie to jest konkretne i odnosi się do wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi J. P., skierowanej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) jest uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...]. Powołany przepis umożliwia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wątpliwości budziła przynależność przedmiotu zaskarżonej uchwały do spraw z zakresu administracji publicznej, a tym samym możliwość jej kontroli przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniała rozbieżność w tej kwestii (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 5.06.2007 r., II SA/Ol 579/07, WSA w Szczecnie z dnia 18.01.2007 r., II SA/Sz 1064/06, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 12.07.2006 r., dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl), jednakże dominującym stał się pogląd, że z uwagi na wyłączną właściwość rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójta, wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały w sprawie ustalania wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) są uchwałami wydawanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej i jako takie są objęte właściwością sądów administracyjnych na zasadzie art. 3 § 2 P.p.s.a (taki pogląd wyrażony został w postanowieniu NSA z dnia 4.04.2007 r., II OSK 1355/06, https://cbois.nsa.gov.pl). Sytuacja uległa jednak zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.). Zakres podmiotowy tej ustawy określa jej art. 2, stanowiąc, że jej przepisy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych m. in. w urzędach gmin (pkt 3). W art. 4 ust. 1 ustawa ta stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, powołania i umowy o pracę, wymieniając w pkt 1 lit. c) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zatrudnionego w urzędzie gminy. Art. 8 ustawy o pracownikach samorządowych w ust. 1 stanowi, że pracodawcą wójta jest urząd gminy. Niezwykle istotna z punktu widzenia zakresu kognicji Sądu w niniejszej sprawie jest regulacja zawarta w ust. 2 art. 8 w brzmieniu: "Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały". Nie ulega wątpliwości, że spory dotyczące spraw z zakresu prawa pracy rozstrzygane są w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tak też stanowi art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, wskazując, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy powszechne. Wobec powołanych wyżej regulacji, skoro ustawodawca przesądził, że ustalenie wynagrodzenie wójta stanowi czynność z zakresu prawa pracy, uchwała w tym zakresie nie stanowi aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1534/12, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Tym samym, przyjmując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 skargę odrzucił. Odrzucając skargę Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Pracy toczyło się powstępowanie z powództwa J. P. dotyczące wynagrodzenia ustalonego zaskarżoną uchwałą. Postępowanie to o sygn. [...] zostało w dniu 23.10.2012 r. umorzone wobec cofnięcia przez pozwanego oświadczenia o wypowiedzeniu warunków wynagrodzenia Wójtowi Gminy [...]. W związku z tym nie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca odrzucenie skargi z art. 58 § 4 P.p.s.a.(gdy w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy).