II GZ 471/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2202/12 w zakresie oddalenia wniosku o wyłączenie sędziów w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2202/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odmówił wyłączenia sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: Pameli Kuraś – Dębeckiej, Magdaleny Maliszewskiej, Henryki Lewandowskiej - Kuraszkiewicz od udziału w sprawie ze skargi T. S.A. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w podstawie prawnej wniosku o wyłączenie powyżej wymienionych sędziów skarżąca wskazała art. 20 w zw. z art. 18 § 1 pkt 6a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.). Skarżąca podniosła, że zachodzi częściowa tożsamość pomiędzy rozstrzygniętą sprawą w zakresie przepisów technicznych, a sprawą, która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, ponieważ w sprawach tych orzekała sędzia Pamela Kuraś – Dębecka. Ponadto podniosła, że w sprawach dotyczących zawieszeń postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwoleń do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz w sprawach dotyczących częściowego cofnięcia zezwoleń z powodu rażącego naruszenia przepisów ustawy o grach hazardowych z dnia 19 listopada 2009 r. orzekali sędziowie: Pamela Kuraś – Dębecka i Magdalena Maliszewska. Podsumowując pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że w zakresie części wniosków i zarzutów skargi zapadły już nieprawomocne rozstrzygnięcia, w wydaniu których brali udział sędziowie objęci wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając wniosek o wyłączenie sędziów nie stwierdził okoliczności uzasadniających poparcie takiego wniosku na podstawie art. 18 § 1 pkt 1 – 7, a w szczególności art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, zaskarżono decyzję Ministra Finansów z dnia 30 sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 26 marca 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Złożona przez stronę skarżącą skarga nie jest kolejną skargą złożoną na decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego. Aby stwierdzić tożsamości spraw pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w niniejszej sprawie i postępowaniami uprzednio prowadzonymi przez sędziów o których wyłączenie wnosiła skarżąca, należy ustalić zakres pojęcia sprawy o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialno-prawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu, że stroną skarżącą zarówno w niniejszej sprawie, jak i we wszystkich sprawach wymienionych we wniosku o wyłączenie jest T. S.A. z siedzibą w W., a organem wydającym rozstrzygnięcia Minister Finansów. Jednakże Sąd podniósł, że w sprawach wymienionych wniosku, o sygn. akt VI SA/Wa 921-925/12 zaskarżone zostały postanowienia dotyczące odmowy zawieszenia postępowania; w sprawach, o sygn. akt VI SA/Wa1909-1913/12 zaskarżone zostały postanowienia o umorzeniu postępowania prowadzonego w związku z zażaleniem; w sprawach wymienionych, o sygn. akt VI SA/Wa 1509-1510/12 zaskarżone zostały decyzje cofające w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich oraz o sygn. akt VI SA/WA 1511-1512/12 zaskarżone zostały decyzje cofające w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych. Wobec powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaistniała tożsamość spraw pod względem przedmiotowym w sprawie niniejszej i w sprawach, w których orzekali sędziowie WSA: Pamela Kuraś-Dębecka, Magdalena Maliszewska, Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz. W przypadku zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienia o umorzeniu postępowania prowadzonego w związku z zażaleniem, są to postanowienia dotyczące kwestii proceduralnych i nie można uznać, że ich przedmiot jest tożsamy z przedmiotem niniejszej sprawy, w której zaskarżono decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. W ocenie Sądu, o tożsamości przedmiotowej nie można mówić także w sytuacji wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia w części. Niezależnie jednak od przyczyn wymienionych powyżej, Sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie, o czym stanowi art. 19 p.p.s.a. Podsumowując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do sędziów WSA: Pameli Kuraś-Dębeckiej, Magdaleny Maliszewskiej, Henryki Lewandowskiej-Kuraszkiewicz, Sąd nie dopatrzył się we wniosku o ich wyłączenie przesłanek, które uzasadniałyby jego uwzględnienie. Przesłanką taką nie są z pewnością niekorzystne dla strony rozstrzygnięcia, które zapadły w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 923/12, VI SA/Wa 924/12, VI SA/Wa 925/12, VI SA/Wa 1910/12, VI SA/Wa 1911/12, VI SA/Wa 1912/12, VI SA/Wa 1913/13, VI SA/Wa 1509/12, VI SA/Wa 1510/12, VI SA/WA 1511/12, VI SA/Wa1512/12. Sąd podkreślił ponadto, iż z treści oświadczeń złożonych przez sędziów WSA: Henrykę Lewandowską-Kuraszkiewicz z dnia 20 maja 2013 r., Pamelę Kuraś-Dębecką z dnia 15 maja 2013 r., Magdalenę Maliszewską z dnia 15 maja 2013 r. wynika, iż nie istnieje żadna okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. W zażaleniu T. S.A. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o wyłączenie sędziów WSA: Pameli Kuraś – Dębeckiej, Magdaleny Maliszewskiej, Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz w sytuacji, gdy sędziowie ci powinni zostać wyłączeni od orzekania w sprawie z mocy samej ustawy wobec tego, że w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brali udział w wydaniu kończącego postanowienia w sprawie; - art. 19 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie na podstawie niniejszego przepisu, w sytuacji gdy wniosku o wyłączenie nie złożył ani skarżący, ani sędziowie, których dotyczy postanowienie. Z ostrożności procesowej, z uwagi na rozstrzyganie w zakresie art. 19 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji zarzuciła naruszenie: - art. 19 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o wyłączenie sędziów: Pameli Kuraś – Dębeckiej, Magdaleny Maliszewskiej, Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz, w sytuacji, gdy w sprawie istniały okoliczności tego rodzaju, że mogą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony gdy"...brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Przepis ten dotyczy zatem sprawy administracyjnej w rozumieniu materialno-prawnym, a nie procesowym. Na tak rozumianą sprawę składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego oznacza, że przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego staje się cała sprawa administracyjna, która została rozstrzygnięta w decyzji. Zakresem danej sprawy administracyjnej są wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Wobec tego nieuprawnione są twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że postępowanie dotyczące zawieszenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia lub postępowanie dotyczące częściowego zezwolenia nie jest postępowaniem w sprawie cofnięcia zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Celem regulacji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. - zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowelizacji - było, aby sędzia, który badał legalność decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, nie orzekał przy badaniu legalności decyzji wydanej w tej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania, a także przy badaniu legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez sąd decyzji poprzedniej. Ponadto przepis ten odnosi się do tożsamości przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, którego dotyczy wcześniejsze orzeczenie (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2010 r., II OSK 243/09). Zatem, dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym jest ustalenie pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy wydane decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej (por. też uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, publ. ONSA 2001 Nr 1, poz. 7, wyroki NSA: z 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10 i z 23 marca 2011 r., I OSK 755/10, a także postanowienie NSA z 10 lutego 2012 r., I OSK 1513/11). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość elementów podmiotowych, jednakże brak jest tożsamości elementów przedmiotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokładnie przeanalizował, co było przedmiotem rozpoznawanych spraw w innych postępowaniach wskazywanych przez skarżącą we wniosku o wyłączenie sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wnioski wywiedzione z tej analizy, że istniejący pomiędzy tymi sprawami związek, jest niewystarczający do uznania, iż wystąpiła przesłanka z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Nie zaistniała bowiem tożsamość spraw pod względem przedmiotowym. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że kwestie proceduralne jak odmowa zawieszenia postępowania i umorzenie postępowania, nie posiadają tożsamego przedmiotu z przedmiotem rozpoznawanej sprawy dotyczącej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zakładów bukmacherskich. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisku Sądu pierwszej instancji, że o tożsamości przedmiotowej nie można mówić też w sytuacji wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia w części. W sytuacji, kiedy brak jest tożsamości przedmiotowej spraw, nie ma podstaw do uznania, że udział sędziów, o których wyłączenie wnosił skarżący we wskazanych postępowaniach może budzić wątpliwości co do ich bezstronności. Nie zachodzi więc podstawa wyłączenia, o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Należy również wskazać, że okoliczność, że sędziowie, o których wyłączenie wnioskowała skarżąca orzekali w sprawach podobnych w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie sędziowie ci pozbawieni są bezstronności. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 19 p.p.s.a., należy zauważyć, iż istotnie brak było podstaw do prowadzenia przez Sąd pierwszej instancji rozważań w oparciu o ten przepis, lecz nie miało to wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skoro sędzia, którego przedmiotowy wniosek dotyczy złożył oświadczenie, że nie zachodzą żadne okoliczności określone w art. 18 i art. 19 p.p.s.a., dające podstawę do wyłączenia od rozpoznawania w niniejszej sprawie i prawdziwość tego oświadczenia nie budzi żadnych wątpliwości, to wniosek o jego wyłączenie nie zasługuje na uwzględnienie. (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2007 sygn. akt II OZ 1474/06, postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 441/08, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I OZ 332/10). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.