II SA/Gd 628/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z 3 września 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 17 lutego 2012 r., przyznającą sp. z o.o. w G. odszkodowanie w wysokości 293 900 zł za przejętą pod drogę nieruchomość, oznaczoną jako działki nr [...] położone w G. przy ul. P., obręb K.. W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda przywołał treść art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i stwierdził, że przyjęte przez rzeczoznawców majątkowych podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej było prawidłowe. Do porównania wybrano bowiem 15 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych i na ich podstawie ustalono, że wartość prawa własności działek nr 395/231 i 395/234 wynosi 293 900 zł. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, iż operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odnosząc się natomiast do żądania strony dotyczącego doliczenia do należnego odszkodowania podatku VAT wskazał, że żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości powiększenia odszkodowania o inne składniki, w tym o wartość podatku VAT. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła sp. z o.o. w G., zarzucając wydanej decyzji naruszenie: art. 29 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług poprzez nieuwzględnienie, że transakcja dostawy gruntów z nakazu władzy publicznej podlega podatkowi VAT, a należny podatek od tej dostawy musi zawierać się w kwocie odszkodowania, co w konsekwencji prowadziło do błędnych ustaleń, że kwota podatku VAT nie podwyższa kwoty odszkodowania i należnego stronie odszkodowania w zaniżonej kwocie, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie wartości odszkodowania w kwocie równej wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy z przepisu tego wynika, że wartość rynkowa nieruchomości stanowi jedynie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, a co za tym idzie wartość ta powinna zostać podwyższona w sytuacji, gdy transakcja podlega opodatkowaniu podatkiem VAT, art. 21 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania w kwocie, która - w związku z koniecznością zapłaty podatku VAT od dostawy przejętych gruntów - nie zapewnia stronie otrzymania słusznego odszkodowania, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego odniesienia się do zarzutów odwołania, a w szczególności brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy odszkodowanie, które ma otrzymać skarżąca (w związku z obowiązkiem odprowadzenia jego części w formie VAT do urzędu skarbowego) będzie odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP. W konsekwencji skarżąca domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że w operacie szacunkowym wartość rynkowa nieruchomości została określona jako wartość netto. W piśmie z 20 stycznia 2012r. rzeczoznawcy potwierdzili, że wartość wycenianych działek nie jest zwiększona o sumę odpowiadającą podatkom i opłatom, jakie potencjalny nabywca nieruchomości będzie zobowiązany zapłacić w związku z jej nabyciem. Skarżąca wskazała, że niesporny jest w sprawie obowiązek uiszczenia przez Spółkę podatku od kwoty ustalonego odszkodowania za przejęte działki, gdyż jest to wedle przepisów prawa podatkowego czynność dostawy towaru podlegająca opodatkowaniu 23% stawką podatku VAT. W przypadku dostawy nieruchomości dokonywanej z nakazu władzy publicznej za odszkodowaniem kwotą należną jest kwota ustalonego odszkodowania, które winno już zawierać w sobie należny podatek od przedmiotowej dostawy. Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości, wynikająca z wyceny rzeczoznawców, takiego podatku nie zawiera (stanowi kwotę netto), to tym samym w ocenie skarżącej - ustalając wartość odszkodowania za przejęte działki - do oszacowanej wartości rynkowej nieruchomości organy winny doliczyć kwotę należnego podatku VAT od ich dostawy. Tylko taki sposób ustalenia odszkodowania gwarantuje skarżącej otrzymanie słusznego odszkodowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji RP wywłaszczenie dopuszczone jest wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem, które w państwie prawnym należy rozumieć jako odszkodowanie nie krzywdzące jednostek. Odszkodowanie powinno równoważyć poniesioną przez podmiot wywłaszczany stratę. Tymczasem przyjęcie poglądu, że kwota należnego skarżącej odszkodowania nie powinna być powiększana o VAT, skutkuje tym, że odszkodowanie w żadnym wypadku nie może być uznane za słuszne - po odprowadzeniu VAT przez stronę pozostaje do jej dyspozycji kwota, która jest znacząco - o prawie 20% - niższa niż wartość rynkowa nieruchomości. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez organ administracyjny sprowadza się zatem do tego, że organ ten przy stosowaniu prawa i przy uznaniu niejednolitości normy pozakonstytucyjnej z regulacją konstytucyjną zobowiązany jest do zastosowania regulacji konstytucyjnej. Skarżąca przywołała w treści skargi orzeczenia sądów administracyjnych, wydane na tle podobnych stanów faktycznych, podzielających stanowisko zaprezentowane w skardze: I FSK 1702/10, III SA/GL 594/11, III SA/Wa 1374/11. Zauważyła skarżąca, że także podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, stosownie do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest wartość rynkowa nieruchomości, co nie oznacza, że odszkodowanie ma zawsze być równe wartości rynkowej nieruchomości (jako przedmiotu prawa własności), ale jedynie że podstawę wyjściową do ustalenia odszkodowania stanowi ta właśnie wartość (por. Ewa Bończak - Kucharczyk - Komentarz do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex 2011). Tym samym w sytuacji, gdy odszkodowanie podlega podatkowi VAT, którego ciężar spoczywa na skarżącej, odszkodowanie na bazie powyższego przepisu o kwotę tego podatku powinno zostać podwyższone. Tylko taka bowiem wykładnia koresponduje z przywołaną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, w konsekwencji Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przedmiotem skargi jest tylko i wyłącznie kwestia dodania do kwoty ustalonego odszkodowania podatku VAT. Poza zakresem skargi w niniejszej sprawie – dotyczącej legalności decyzji odszkodowawczej – pozostają wszelkie kwestie związane z tym czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie z tytułu wskazanego podatku. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie kwestionuje ustalenia dotyczącego wartości nieruchomości. Sąd kontrolując legalność decyzji Wojewody we wszystkich aspektach stwierdza, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, w żadnym razie nie ma podstaw do podważania legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Prawidłowo jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych w dniu 28 listopada 2011 r.. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wszechstronnym postępowaniem, w trakcie którego została przeprowadzona rozprawa administracyjna, a skarżąca zapoznała się z całym materiałem dowodowym – w szczególności z treścią operatu szacunkowego. Ustalenie odszkodowania za nieruchomości skarżącej przejęte pod budowę dróg publicznych odbyło się w trybie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami– który ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ustawy wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości". Wprawdzie powyższy przepis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane na m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 23 %. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a przepisy te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej nie przewidują. W ocenie Sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia również wymaga, fakt że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Zgodzić należy się z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Zresztą również w sytuacji, kiedy odszkodowanie jest wypłacane osobie prawnej, jest to przychód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób prawnych, ponieważ ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych z dnia 15 lutego 1992 r. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 54 poz. 654 ze zm.) nie przewiduje zwolnienia w tym zakresie. Inaczej reguluję tę kwestię art. 21 ust. 1 pkt 29 ww. ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) zwalniając od podatku dochodowego przychody uzyskane z tytułu odszkodowania wypłaconego stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami lub z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie oraz z tytułu sprzedaży nieruchomości w związku z realizacją przez nabywcę prawa pierwokupu stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy to przypadków, gdy właściciel nieruchomości, o której mowa w zdaniu pierwszym, nabył jej własność w okresie 2 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego bądź odpłatnym zbyciem nieruchomości za cenę niższą o co najmniej 50% od wysokości uzyskanego odszkodowania lub ceny zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub w związku z realizacją prawa pierwokupu. Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5 % z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena, czy bardziej uzasadnione byłoby powiększanie tej kwoty o należne podatki – jest to postulat, który należałoby skierować do ustawodawcy. Dlatego w obecnym stanie prawnym w żadnym razie nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 134 u.g.n., jak tego chce skarżąca. Skład orzekający w sprawie nie podziela stanowiska, które przywołała skarżąca podając wyroki, w których opowiedziano się za ustaleniem odszkodowania z uwzględnieniem wysokości podatku VAT, który uiścić musi skarżąca. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii, czy skarżąca jest zobowiązana do uiszczenia podatku VAT ani wymiaru tego podatku. Wskazać przy tym należy przykłady odmiennej interpretacji zastosowanych przepisów, zawarte na przykład w wyroku I OSK 170/11 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., podobne stanowisko Sąd ten zajął w sprawach I OSK 1449/11, I OSK 1690/11 i I OSK 1386/11 – dostępne w Internecie. Bezspornie poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – dotyczącej legalności decyzji odszkodowawczej - pozostają wszelkie kwestie związane z tym, czy, kiedy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe. Również zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia tj. naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. należy uznać za chybione, ponieważ organ w sposób dostateczny i przekonujący uzasadnił swoje stanowisko. Dodatkowo należy tylko dodać, że sąd administracyjny zgodnie z art. 145 P.p.s.a. nie ma możliwości zmiany zaskarżonej decyzji. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku