II SA/Łd 96/12

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...], nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności, przyznał L. P.: 1. zasiłek rodzinny na dziecko M. P., w wysokości 91,00 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2009 do 31 października 2010 r.; 2. zasiłek rodzinny na dziecko M. P., w wysokości 91,00 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2009 do 31 października 2010 r.; 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dziecko M. P. w wysokości 150,00 zł w miesiącu wrześniu 2010 r.; 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dziecko M. P. w wysokości 150,00 zł w miesiącu wrześniu 2010 r. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dzieci M.P. i M. P.. Organ orzekł tym samym o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko M. P., w wysokości 91,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2009 r. do 28 lutego 2010 r. oraz o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko M. P., w wysokości 91,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2009 r. do 28 lutego 2010 r.. Organ odmówił natomiast w decyzji przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko M. P. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko M. P. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011. Organ stwierdził, że w związku ze złożonym przez L. P. oświadczeniem, z którego wynika, iż dziecko D. P. od 16 lutego 2010 r. nie mieszka z rodziną i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, organ dokonał ponownej weryfikacji dochodów i ograniczył okres przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci. Organ stwierdził ponadto, że w związku z tym, iż brak uprawnień do zasiłku rodzinnego pociąga za sobą brak prawa do dodatków do wspomnianego zasiłku. Prezydent Miasta [...] poinformował również, że w sprawie wszczęte zostanie postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej : K.p.a.), art. 3 pkt 2, art. 4, art. 5, ust. 1 i ust. 3, art. 6, art. 8, art. 14, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) orzekł o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: - zasiłek rodzinny na dziecko M. P. w wysokości 91,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2010 r. do 31 października 2010 r. - zasiłek rodzinny na dziecko M. P. w wysokości 91,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2010 r. do 31 października 2010 r. - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dziecko M. P. na okres od 1 września 2010 r. do 30 września 2010 r. - dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dziecko M. P. na okres od 1 września 2010 r. do 30 września 2010 r.; 2. zwrocie nienależnie pobranego świadczenia: - zasiłku rodzinnego na dzieci M. P. i M. P. za okres od 1 marca 2010 r. do 31 października 2010 r. w wysokości 1456,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 238,16 zł; - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dzieci M. P. i M. P. za okres od 1 września 2010 r. do 30 września 2010 r. w wysokości 300,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 40,92 zł. Organ wyliczył kwotę nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 1756,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 279,08 zł, na łączną kwotę 2035,08 zł. Prezydent Miasta [...] wskazał, że wnioskodawca został pouczony we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz w decyzji przyznającej świadczenie o przypadkach, w których nie przysługuje zasiłek rodzinny jak również o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na skutek złożonego w dniu 7 września 2011 r. oświadczenia, z którego wynikało, że trzecie dziecko - syn D. P. nie zamieszkuje z rodziną od 16 lutego 2010 r., świadczenia nie przysługiwały wnioskodawcy od 1 marca 2010 r., a w związku z powyższym pobrane świadczenia należało uznać za nienależne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. P., zwracając się z prośbą o ponowne rozpatrzenie jego sprawy z uwagi na błędne wpisanie daty wyprowadzki syna, która w istocie nastąpiła 16 lutego 2011 r., a nie jak wskazał w oświadczeniu 16 lutego 2010 r.. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania o zwrot nienależnych świadczeń rodzinnych ustaleniu powinna podlegać wyłącznie wysokość pobranych świadczeń podlegających zwrotowi oraz zasady zwrotu, skoro rozstrzygnięcie w zakresie okresu przyznania świadczeń na dzieci – M. P. i M. P. skracające go do dnia 28 lutego 2010 roku oraz odmawiające prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na dzieci nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne. Organ II instancji stwierdził, że zatajenie przez stronę informacji o zmianie liczby członków rodziny, jednocześnie będąc prawidłowo pouczonym przez organ przyznający świadczenie, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne, spowodowało wypłatę przez organ świadczeń do których strona nie miała uprawnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że decyzja zmieniająca nie została zaskarżona i wobec tego podejmowana przez odwołującego się kwestia błędnie sformułowanego oświadczenia mogła być przedmiotem rozważań przez organy administracji na etapie decyzji zmieniającej, nie zaś na obecnym etapie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, iż w szczególnie uzasadnionych okolicznościach strona może zwrócić się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł L. P. argumentując jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień, które obligowały Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ocena czy organ prawidłowo zakwalifikował żądanie strony wskazane w piśmie z dnia 27 października 2011 r. nazwanym "Odwołanie" i potraktowanym przez organ II instancji jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] rozstrzygającej o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wraz z dodatkami oraz o ich zwrocie. Otóż, jak wynika ze wskazanego pisma skarżący de facto zakwestionował w nim treść swego oświadczenia złożonego w dniu 7 września 2011 r., w którym wskazał, że jego syn D. P. nie zamieszkuje z rodziną od dnia 16 lutego 2010 r.. Oświadczenie to stało się podstawą zmiany decyzji przyznającej skarżącemu świadczenia rodzinne wraz z dodatkami, a w konsekwencji wydania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i nakazania ich zwrotu. W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy prawa dotyczące przedmiotowego świadczenia nie regulują kwestii oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania. Zdaniem Sądu, należy więc z tego powodu posiłkować się w tym zakresie przepisami Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 61 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie tego oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Jak wynika z akt sprawy skarżący zakwestionował swoje oświadczenie woli już po tym, jak dotarło ono do adresata i adresat podjął w oparciu o to oświadczenie rozstrzygnięcie w sprawie. Z tego też powodu zauważyć należy, że jedyną możliwością skutecznego odwrócenia skutków prawnych złożonego oświadczenia było wykazanie, że był on w błędzie składając to oświadczenie. W niniejszej sprawie właśnie na taki błąd powołuje się skarżący, bowiem wyjaśnia w "Odwołaniu", że wszystkie jego zeznania o dochodach dotyczyły 2010 r. i to spowodowało błędne wpisanie przez niego daty 16 lutego 2010 r. zamiast 16 lutego 2011 r., dlatego też wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można więc wykluczyć, że po stronie składającego oświadczenie nie doszło do mylnego wyobrażenia o treści tego oświadczenia, czyli do tzw. pomyłki z art. 84 K.c. (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1434/06, LEX nr 447369). Z treści pisma z dnia 27 października 2011 r. zatytułowanego "Odwołanie" nie wynika jednoznacznie, jak uznał organ II instancji, iż wolą skarżącego było zakwestionowanie decyzji z dnia [...] uznającej za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne i nakazującej ich zwrot. Sugeruje ona raczej chęć zakwestionowania decyzji opartej na oświadczeniu złożonym przez skarżącego w dniu 7 września 2011 r., czyli decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] zmieniającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne wraz z dodatkami. W tym miejscu należy zaznaczyć, że nie ma racji organ II instancji, twierdząc, iż kwestia błędnie sformułowanego oświadczenia woli mogła być przedmiotem rozważań przez organy administracji na etapie decyzji zmieniającej, a nie na etapie niejako następczego postępowania administracyjnego rozstrzygającego kwestię m.in. zwrotu tego świadczenia jako nienależnie pobranego. Podkreślenia wymaga bowiem, że dla prawidłowego ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, tzn. dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11, LEX nr 1069676). Powzięcie więc przez organ wiadomości o tym, że skarżący podał omyłkowo datę wyprowadzki syna, powinno skłonić organ do wyjaśnienia tej sytuacji. Skoro, jak twierdzi organ II instancji, w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustaleniu podlega wyłącznie wysokość świadczeń pobranych podlegających zwrotowi oraz zasady zwrotu, to tym bardziej należało podjąć próbę wyjaśnienia charakteru pisma skarżącego, mogącego mieć wpływ na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zmieniającej i stanowiącej podstawę decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane. Przypomnienia wymaga, że "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania/zaniechania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 780/10, LEX nr 754942). W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił należycie intencji i woli strony zawartej w odwołaniu, co zdeterminowało dalsze postępowanie i w konsekwencji mogło mieć również wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Mając na uwadze treść art. 9 K.p.a., podkreślić należy, że to na organie administracji ciąży obowiązek jednoznacznego ustalenia treści wniosku, tak aby strona nie poniosła szkody wobec nieznajomości przepisów prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 754/10, LEX nr 755916). Materiał zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności treść pisma z dnia 27 października 2011 r. zatytułowanego "Odwołanie" wskazuje na wolę strony dokonania weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia [...] zmieniającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne wraz z dodatkami, co z racji uostatecznienia się decyzji, może nastąpić ewentualnie w jednym z trybów nadzwyczajnych, o ile zostaną spełnione przesłanki ustawowe. Zaznaczyć przy tym należy, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a., należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję, formalnie obowiązującą, ale obiektywnie nieprawidłową. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. W przypadku, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1789/07, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, organ nie zobowiązał odwołującego się do sprecyzowania pisma nazwanego odwołaniem i nie poinformował o prawnych możliwościach wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Aby uczynić więc zadość powyższemu, należało jednoznacznie ustalić wolę strony w oparciu o wskazane przez nią okoliczności i ewentualne dodatkowe wyjaśnienia i rozstrzygnąć, czy wolą jej było wzruszenie decyzji z dnia [...] nr [...], czy też wzruszenie decyzji z dnia [...] nr [...] w trybie nadzwyczajnym i tym samym rozstrzygnąć, który z trybów nadzwyczajnych odnosi się do sytuacji skarżącego, stosując właściwe przepisy prawa, co organ będzie zobligowany uczynić ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze wskazania zawarte w motywach wyroku. Ustalenie daty wyprowadzenia się D. P. z mieszkania skarżącego jest bowiem okolicznością istotną dla określenia czasu, za który świadczenie było nienależnie pobrane, a w konsekwencji jego wysokości. Na marginesie już tylko przypomnieć należy, co wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, że uchylenie lub zmiana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną (ex tunc). W sytuacji gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 decyzji przyznającej świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08 LEX nr 499576; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 288/11 LEX nr 957347; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1329/11 publ. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. W kwestii wykonalności rozstrzygnięcia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.. n.k.