II OSK 2166/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Bożena Popowska (spr.) del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Gl 63/12 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 63/12 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Wnioskiem z dnia 19 marca 2007 r. (data wpływu do organu – 20 marca 2007 r.) M. Sp. z o.o. w Warszawie wystąpiła do Urzędu Miasta Katowice o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Realizacja budynku mieszkalno-handlowo-biurowo-usługowego wraz z parkingami podziemnymi" w Katowicach przy [...] – na działkach nr [...]i nr [...]. Wobec planowanego budynku o XXV kondygnacjach nadziemnych, w związku z potrzebą uzgodnienia planowanej inwestycji z Urzędem Lotnictwa Cywilnego, Prezydent Miasta Katowice postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. zawiesił postępowanie do czasu uzgodnienia planowanej inwestycji. Pismem z dnia 15 lipca 2008 r. pełnomocnik Spółki M. wezwał Prezydenta Miasta Katowice do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla nieruchomości zlokalizowanej przy [...] w Katowicach. Stwierdził, iż pomimo, że od chwili złożenia wniosku minęło szesnaście miesięcy, sprawa nie została rozpatrzona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. uznało złożone przez pełnomocnika Spółki M. zażalenie za zasadne oraz wyznaczyło organowi pierwszej instancji termin do załatwienia sprawy do dnia 15 października 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Prezydent Miasta Katowice odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. pełnomocnik M. Sp. z o.o. w Warszawie złożył kolejne zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podzielając stanowisko, iż organ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminów załatwiania sprawy, uznało wniesione zażalenie za zasadne i wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy na dzień 1 czerwca 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., działając na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. na wniosek M. Sp. z o.o. w Warszawie Prezydent Miasta Katowice, zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uwzględniając fakt, iż wobec zmiany przepisów wniosek dla przedmiotowej inwestycji wymaga uzupełniania o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec uzyskania decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, przedstawiciel Spółki złożył w dniu 21 października 2010 r. pismo o "wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Katowice na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął na wniosek strony zawieszone postępowanie, a następnie decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. pełnomocnik M. Sp. z o. o w Warszawie skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu złożonego wniosku przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując i podkreślając fakt, iż wniosek złożony w dniu 20 marca 2007 r., został załatwiony po przeszło czterech latach od jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w sposób jednoznaczny określają terminy dla prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. W ocenie tego organu nie ma jednak podstaw do stwierdzenia, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem 16 października 2012 r. pełnomocnik M. Sp. z o.o. w Warszawie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekle prowadzone postępowanie przez Prezydenta Miasta Katowice, domagając się stwierdzenia, że postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było przewlekle, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że skarga wniesiona przez M. Spółka z o.o. w Warszawie nie mogła zostać uwzględniona. Sąd stwierdził, że literalne brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. Sąd zauważył, że ostatnio w orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności, jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. Nawet jednak ten pogląd, dopuszczający możliwość uwzględnienia skargi nie tylko w sytuacjach, gdy w dacie orzekania stan przewlekłości bądź bezczynności dalej istnieje, lecz również w sytuacjach gdy po wniesieniu skargi stan ten przestał istnieć, nie zezwala na to, by badać stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania, który to stan przestał istnieć jeszcze przed wniesieniem przez stronę skargi. Jeśli bowiem już przed wniesieniem skargi organ wydał akt, do wydania którego był zobligowany, to w takiej sytuacji skarga jako nieuzasadniona musi zostać oddalona. Już w dacie jej wniesienia przedmiot skargi (bezczynność bądź przewlekłość) bowiem nie istniał. Zdaniem Sądu, w konsekwencji powyższych rozważań, skarga M. Spółka z o.o. w Warszawie musiała zostać oddalona. Jak bowiem wynika z przedłożonych akt sprawy, organ pierwszej instancji wniosek złożony w dniu 20 marca 2007 r. rozpatrzył wydając w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu. Nastąpiło to więc na długo (ok. półtora roku) przed datą wniesienia przez Spółkę skargi. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu Od powyższego wyroku M. Sp. z o.o. w Warszawie wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia w zakresie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz M. Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zdaniem skarżącej, konieczne i zasadne jest posłużenie się dodatkowo wykładnią celowościową powołanego wyżej przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. (o której zresztą Sąd też wspomina) i zauważenie, iż pomimo wydania decyzji już po wniesieniu skargi na przewlekłość, postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż w dalszym ciągu będzie można stwierdzić, iż to właśnie postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzyć organowi grzywnę. Sąd może więc ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne, którego przewlekłość zarzuca skarżąca, było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Takie stwierdzenie - zdaniem skarżącej - może nastąpić również, gdy skarga zostanie wniesiona po wydaniu przez organ decyzji, w szczególności w przypadku niniejszej sprawy - skarżąca od 2008 r. skorzystała z szeregu środków karnych w celu ustalenia, iż prowadzenie sprawy przez organ jest przewlekłe i to z rażącym naruszeniem prawa. Uważa skarżąca, iż możliwe jest szersze rozumienie i stosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a., aniżeli tylko w sytuacji, kiedy decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia sądu. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie – M. Sp. z o.o. w Warszawie oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. w Warszawie była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Katowice w sprawie jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Realizacja budynku mieszkalno-handlowo-biurowo-usługowego wraz z parkingami podziemnymi" w Katowicach przy [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach fakt, że skarga została wniesiona ok. półtora roku po wydaniu przez Prezydenta Miasta Katowice decyzji ustalającej warunki i zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - uniemożliwia jej uwzględnienie. Z poglądem tym nie zgadza się skarżąca Spółka uważając, że nawet po wydaniu decyzji, Sąd mógł stwierdzić, iż przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Według stanu prawnego obowiązującego przed 11 kwietnia 2011 r., skarga na bezczynność w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej była powiązana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, a uwzględnienie skargi na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu tego przepisu przed 11 kwietnia 2011 r.), polegało wyłącznie na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie decyzji. Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji, jeżeli organ wydał już decyzję i nie miał podstaw do orzekania wyrokiem o tym, czy niewydanie decyzji w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa. Jeżeli organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność organu, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu (uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). W postanowieniu z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1236/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko powyższe znalazło swoją akceptację w literaturze (patrz: J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 14). Ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), na mocy art. 14 pkt 2, dokonano kolejnej nowelizacji przepisu art. 149 p.ps.a., w ten sposób, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego może jednocześnie stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nowelizacja powyższa weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego orzeczenia, ratio legis nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. było umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Powyższe stanowisko zyskało akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: postanowienie z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12, Lex nr 1269652; postanowienie z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, CBOSA czy wyrok z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 17/13, Lex nr 1336319). Z powołanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1236/12, wynika, że Sąd ten przyjął stanowisko, zgodnie z którym, nie można stosować nowych przepisów nowelizujących art. 149 p.p.s.a. do spraw, w których postępowanie administracyjne zostało zakończone przed wejściem w ich w życie (por. również: P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 51). Sąd uznał więc, że w tym przypadku, wobec braku przepisów intertemporalnych, brak uzasadnionej przyczyny dla odstąpienia od zasady lex retro non agit. Warto zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy założyć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (patrz: uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Jednocześnie zauważyć też trzeba, że możliwość uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na przewlekłość postępowania, nawet w sytuacji, gdy przewlekłość ta już ustała w momencie wyrokowania przed sąd, wiąże się z możliwością stwierdzenia, jak wynika z powołanych wyżej orzeczeń, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ta jednak możliwość istnieje dopiero od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. nowelizującej art. 149 p.p.s.a. tj. od dnia 17 maja 2011 r. Szczególny charakter okoliczności sprawy niniejszej wiąże się z faktem, że decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] kończąca postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wobec którego to postępowania skarżąca domaga się od Sądu, aby stwierdził, że prowadzone było przewlekle i to z rażącym naruszeniem prawa – została wydana po wejściu w życie nowelizacji art. 149 p.p.s.a. z dnia 3 grudnia 2010 r. a przed wejściem w życie kolejnej nowelizacji tego przepisu z dnia 20 stycznia 2011 r. Przenosząc wcześniejsze rozważania na wskazane okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skoro postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zakończone przed wejściem w życie tej nowelizacji art. 149 p.p.s.a., która umożliwiła sądowi jednoczesne stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to w takim przypadku skarga na przewlekłość nie mogła zostać uwzględniona, lecz podlegała oddaleniu. Przepisu art. 149 § 1 in fine p.p.s.a., w brzmieniu po wskazanej wyżej nowelizacji z dnia 20 stycznia 2011 r., czyli w zakresie w jakim sąd może stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie można bowiem stosować do zdarzeń, stanów (przewlekłości), które zaistniały przed jego wejściem w życie, i co należy tutaj wyraźnie podkreślić, ustały przed jego wejściem w życie. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 63/12 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie warunków zabudowy terenu, choć jego uzasadnienie powinno być inne. W rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie miało bowiem to, że stan przewlekłości ustał przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, a nie jak wskazał Sąd I instancji, że przed wniesieniem skargi organ wydał akt administracyjny. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu.