IV SA/Wa 2651/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji polegającej na budowie drogi dojazdowej nr [...] w ramach budowy drogi [...], realizowanego w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] do parametrów drogi [...]", dla wariantu I rekomendowanego przez inwestora, stanowiące uzupełnienie środowiskowych uwarunkowań. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że kwestionowana decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została wydana w trybie art. 46a ust. 1 i 7 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 150 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także art. 104 kpa i art. 107 kpa. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), planowana inwestycja została zakwalifikowana do grupy planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko był obligatoryjny stosownie do § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Od powyższej decyzji P.S., biorący udział w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako strona, pismem z dnia złożył odwołanie opatrzone datą 2 kwietnia 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na liczbę stron biorących udział w prowadzonym postępowaniu, miał zastosowanie art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, w myśl którego, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 kpa, zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, a w przedmiotowej sprawie jest to art. 46a ust. 5 Prawa ochrony środowiska. W takim przypadku zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że obwieszczenie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], informujące o wydaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w: – Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. w terminie od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] marca 2012 r.; – Urzędzie Gminy M. w terminie od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] marca 2012 r.; – Urzędzie Gminy G. w terminie od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] marca 2012 r. oraz – w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. od dnia [...] lutego 2012 r. Zatem, w ocenie organu, za najpóźniejszą datę doręczenia – tj. po upływie czternastu dni od dnia wywieszenia obwieszczenia – należy uznać dzień [...] marca 2012 r. Wobec tego termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...] marca 2012 r., a więc odwołanie P. S. z dnia 2 kwietnia 2012 r. zostało złożone po terminie przysługującym stronom do złożenia środka zaskarżenia. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. S., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 49 kpa w zw. z art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 134 kpa i art. 129 § 2 kpa – polegające na przyjęciu, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej mu ze skutkiem prawnym w formie obwieszczenia, podczas gdy: a) niedopuszczalne było zastosowanie do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o środowiskowych uwarunkowaniach trybu doręczenia przewidzianego w art. 49 kpa, czyli w formie obwieszczenia, bowiem w sprawie liczba stron nie przekracza 20, a tym samym każdej ze stron należało doręczyć decyzje indywidualnie za potwierdzeniem odbioru w sposób przewidziany w art. 39 kpa; b) termin do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nie rozpoczął dla skarżącego biegu z uwagi na fakt, że nie została mu skutecznie doręczona decyzja; 2. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 49 kpa polegającego na nieustaleniu, kiedy i na jaki okres obwieszczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. zostało publicznie ogłoszone przez GDDKiA Oddział w L. oraz czy inwestor w ogóle publicznie ogłosił o wydaniu kwestionowanej decyzji, co w konsekwencji powoduje, że niemożliwe jest ustalenie daty doręczenia decyzji ze skutkiem prawnym, nawet przy założeniu, że doręczenie przez obwieszczenie jest dopuszczalne w tej sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając to postanowienie nie naruszył prawa, a przy jego podjęciu nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ błędnie przyjął za datę doręczenia decyzji ostatni, najpóźniejszy dzień, do którego wywieszone było obwieszczenie, jednakże pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jednak odpowiada prawu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wskazanego na wstępie przedsięwzięcia. Należy mieć na względzie, że w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. W ocenie Sądu, z racji liczby stron biorących udział w prowadzonym postępowaniu, wskazany przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że liczba stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określana jest na podstawie zasięgu oddziaływania inwestycji na działkach sąsiednich, a nie tylko na podstawie działek zajętych pod jej realizację. Podział działek na odrębne nieruchomości stanowiące własność różnych podmiotów miał zasadniczy wpływ na rzeczywistą liczbę stron biorących udział w postępowaniu. Dodatkowego też wyjaśnienia wymaga, że organ drugiej instancji, określając krąg stron postępowania nie ograniczył się wyłącznie do ilości działek, ale przede wszystkim do określenia liczby właścicieli przedmiotowych gruntów, mających status strony w przedmiotowym postępowaniu. Analizując dane osobowe zawarte w wypisach z ewidencji gruntów, organ odwoławczy wyliczył i jednocześnie potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, że liczba stron biorących udział w przedmiotowym postępowaniu przekracza 20. Powyższe ustalenia pozwalały więc organowi na skorzystanie z instytucji zawartej w art. 49 kpa. Podkreślenia wymaga, że jednym z podstawowych wymogów postępowania administracyjnego, odnoszącym się do fazy postępowania międzyinstancyjnego, przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 kpa, jest wymóg wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję – w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia stronie. Oznacza to, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do art. 134 kpa organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 kpa jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie, z mocy przepisów szczególnych, zastosowanie znalazł przepis art. 49 kpa, wprowadzający specyficzną możliwość zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o czynnościach organów administracji publicznej, podejmowanych w tym postępowaniu. Zgodnie z jego treścią strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 kpa, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej prasie, bowiem zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach odbywa się przy pomocy wykorzystania takich środków komunikacji, jak: obwieszczenie publiczne, czy też inne zwyczajowo przyjęte w danej miejscowości sposoby publicznego ogłoszenia (por. P. Wajda (w:) M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 260). Natomiast czternastodniowy termin oblicza się od pierwszego dnia, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Należy w tym miejscu zauważyć, że powyższy pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 49 kpa w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 kpa, fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty (por. np. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324, czy A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377; także orzecznictwo sądowe – np. wyroki NSA: z 14 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 400/07 dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, LEX nr 597602; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1903/10 dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11, LEX nr 1070376. Nie można tym samym podzielić wykładni przepisu art. 49 kpa pomijającej przede wszystkim wykładnię językową tej normy prawa. Zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i systemowa nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej, pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" zamieszczony w art. 49 kpa należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. Nadto zauważyć należy, że rozwiązanie przyjęte w art. 49 kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Tak więc za publiczne obwieszczenie, w rozpatrywanej sprawie należy uznać moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla oznaczonego przedsięwzięcia zostało umieszczone na stronie internetowej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. i na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów gminy. Natomiast w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, LEX nr 1216776). Należy bowiem mieć na uwadze, że istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego obwieszczenia, określonej w art. 49 kpa, jest zapewnienie szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 45/10, LEX nr 597602). Doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Mając powyższe na względzie, za błędną uznać należy argumentację organu, że termin wskazany w art. 49 kpa należy obliczać od ostatniego dnia obwieszczenia, które w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu [...] marca 2012 r. w Urzędzie Gminy G. Treść art. 49 kpa wskazuje jednoznacznie, że czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 235/11, LEX nr 992515). Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy zatem rozumieć jako dzień, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Należy jednocześnie podkreślić, że w sytuacji, gdy w sprawie dokonywano wielu ogłoszeń publicznych, bieg czternastodniowego terminu, po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną, rozpoczyna się następnego dnia po pierwszym dniu najpóźniej dokonanego ogłoszenia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż dokonywane były liczne ogłoszenia publiczne w trybie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z art. 49 kpa. Najpóźniejszym z nich było ogłoszenie publiczne na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy M. i w Urzędzie Gminy G. w dniu [...] lutego 2012 r. Skoro tak, to należy uznać, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] marca 2012 r. Wobec doręczenia skarżącemu decyzji w dniu [...] marca 2012 r. wynikający z art. 129 § 2 kpa czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji upłynął bezskutecznie w dniu [...] marca 2012 r. Wniesione przez skarżącego odwołanie w dniu 6 kwietnia 2012 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej operatora publicznego) należy uznać za spóźnione. Konsekwencją powyższego prawidłowe jest stwierdzenie organu, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu. Zarzut skargi dotyczący braku dokonania obwieszczenia informującego o wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. decyzji w siedzibie Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. również nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie normują obowiązku obwieszczenia informacji w siedzibie podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 19 Prawa ochrony środowiska, przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Wykładnia art. 3 pkt 19 tej ustawy wskazuje, że wyrażenie "w sposób zwyczajowo przyjęty" jest wtrąceniem do wyrażenia "ogłoszenie informacji (...) w siedzibie organu właściwego w sprawie" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 288/09, LEX nr 495173). Wtrącenie to określa jedynie sposób ogłoszenia informacji w siedzibie organu właściwego w sprawie, a nie jest odrębnym rodzajem ogłoszenia informacji, zaś przez "zwyczajowo przyjęty sposób" ogłaszania informacji rozumie się utrwaloną w świadomości społeczności danego obszaru, np. gminy, formę podawania informacji do publicznej wiadomości. W związku z powyższym za prawidłowe należy uznać podanie do publicznej wiadomości informacji o postępowaniu przez wywieszenie stosownego obwieszczenia na tablicach ogłoszeń w siedzibie organu właściwego do wydania decyzji, w siedzibie urzędów gmin, na terenie których planowana jest inwestycja oraz publikacja informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji. Przedstawione wyjaśnienia jednoznacznie wskazują, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. nie miał obowiązku dokonywania stosownych obwieszczeń w siedzibie inwestora, jakim jest Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. Mając na uwadze przedstawione rozważania, uznać należy, że zarzuty skargi jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.