II SA/Go 923/12

Dnia 27 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S.G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XX/41/2012 w sprawie nadania tytułu Honorowego Obywatela Gminy oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2012 r. Rada Miejska, podjęła uchwałę nr XX/41/2012 w sprawie nadania tytułu Honorowego Obywatela Gminy. Powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz § 6 ust. 3 Statutu Gminy tytuł ten nadała I.K.. W uzasadnieniu uchwały wskazano na zasługi jakie założyciel koncernu I I.K. położył dla rozwoju Gminy, w szczególności fakt, iż działalność na terenie gminy od 1999 r. zakładów grupy S, należącej do I, zatrudniających 2979 osób powoduje, iż bezrobocie w Gminie wynosi ok. 3 % i jest jednym z najniższych w Polsce. W dniu 29 października 2012 r. do Rady Miejskiej wpłynęło pismo S.G., mieszkańca Gminy, skierowane jednocześnie do Wojewody, zatytułowane "apel w związku z podjęciem uchwały Rady Miejskiej nr XX/41/2012 r." W piśmie tym S.G. domagał się "podjęcia wszelkich kroków do oczyszczenia obywateli Gminy z tego haniebnego tytułu". Wyrażał w nim stanowczy sprzeciw wobec przyznania tytułu Honorowego Obywatela Gminy osobie "aktywisty nazisty" w sytuacji, gdy wymagane jest by uhonorowany takim tytułem był osobą o nieskazitelnym charakterze. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze z dnia 28 października 2012 r. (nazwanej pozwem), złożonej za pośrednictwem Rady Miejskiej w dniu 5 listopada 2012 r., S.G. wniósł o uznanie uchwały za nieważną. W motywach skargi wywodził, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami osoba obdarzona honorowym obywatelstwem Gminy musi legitymować się nieskazitelnym charakterem. Powołując się na doniesienia medialne wskazywał, że założyciel I I.K. to "nazista i zajmował się agitacją nazistowską". Jego zdaniem zachodzi podejrzenie, iż radni, nadając tytuł honorowy wskazanej osobie dopuścili się kilku przestępstw tj. szerzenia nazizmu, poświadczenia nieprawdy oraz niedopełnienia obowiązków i przekroczenia uprawnień przez zaniechanie sprawdzenia przeszłości uhonorowanego. Zarzucał też Radzie Miejskiej nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych przed nadaniem honorowego tytułu. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Burmistrz, wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż podjęcie zaskarżonej uchwały z przyczyn podanych w uzasadnieniu aktu było w pełni uzasadnione. Dochowany został tryb jej uchwalenia. Zarzuty podnoszone w skardze uznał za gołosłowne i bezpodstawne. Skarżący, wezwany do wskazania na czym polega naruszenie jego interesu prawnego dokonane w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził, iż Rada nie miała jego upoważnienia do nadania osobie niegodnej tytułu Honorowego Obywatelstwa Gminy. Tym samym działając bezprawnie naruszyła jego godność. Podkreślał, iż jest mieszkańcem tej Gminy od urodzenia. Zarzucał, iż Rada "szasta godnością mieszkańców" gminy, zaś radni obowiązani są do przestrzegania porządku prawnego RP. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący wniósł o doręczenie mu "brakującej kopii projektu uchwały w sprawie nadania tytułu Honorowego Obywatel Gminy – projekt nr 3", co do którego nie ma pewności czy istnieje, i z tego powodu o odroczenie rozprawy. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. Sąd oddalił wniosek o jej odroczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej wg kryterium legalności tj. zgodności z prawem. Jako jedną z form działania administracji publicznej, poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – powoływanej jako: ppsa ). 2. Rozpatrywana skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. ( tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. powoływanej jako ustawa o s.g.) Zgodnie z powołanym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna ( sądowa ) ochrona jednostki ( osoby fizycznej lub prawnej ) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1033/07 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ) skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. 3. Zaakcentowania wymaga, iż w powołanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ppsa, zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11 ). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem ( uchwałą ) organu gminy ( vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie SK 30/02 ( OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. Podstawą zaskarżenia stanowić musi bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Oznacza to, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej ( vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność co do tego, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, Lex nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08, LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10, Lex nr 706654). 4. Wniesienie do sądu administracyjnego konkretnej skargi nakłada na tenże sąd w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy złożona skarga spełnia wymogi formalne, do których zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, dokonanie przez skarżącego wcześniejszego (bezskutecznego) wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero ustalenie, iż spełnione zostały wskazane warunki dopuszczalności skargi uprawnia sąd do zbadania posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej przez oceną, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. Ustalenie braku legitymacji skargowej skarżącego prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu ( vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). 5. Wskazane warunki formalne skargi, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, zostały spełnione. Zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. można zaliczyć do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Podjęta została bowiem na podstawie art. 18 ust 2 pkt 14 ustawy o s.g., zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa gminy. Przedmiotowa uchwała pozostaje więc sprawą mieszczącą się w sferze publicznych zadań samorządowych o znaczeniu lokalnym. Zdaniem Sądu, skarżący dopełnił również wymogu uprzedniego wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Za takie wezwanie uznać bowiem można skierowany nie tylko do Wojewody, ale także do organu stanowiącego Gminy – apel z dnia [...] października 2012r. Analiza jego treści pozwala na przyjęcie, iż w piśmie tym zawarte zostało wezwanie skarżącego do usunięcia z obrotu prawnego uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. jako aktu naruszającego prawo - zasad przyznawania obywatelstwa honorowego Gminy. Wezwanie złożone w Radzie Miejskiej 29 października 2012 r. pozostało bez odpowiedzi i okazało się bezskuteczne. Skarga (nazwana pozwem) złożona została 5 listopada 2012 r., a tym samym w terminie wymaganym przez art. 53 § 1 i 2 ppsa oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie II OPS 2/07). 6. Wobec spełnienia przez skargę warunków formalnych konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego S.G do zaskarżenia przedmiotowej uchwały i ocena, czy w świetle przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o s.g. jest on podmiotem uprawnionym do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. W tej kwestii podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżący na wezwanie Sądu do wykazania naruszenia interesu prawnego pismem z dnia [...] listopada 2012r. stwierdził, iż Rada nie miała jego upoważnienia do nadania osobie niegodnej tytułu Honorowego Obywatelstwa Gminy, zatem działając bezprawnie naruszyła jego godność. Podkreślał też, iż jest mieszkańcem tej Gminy od urodzenia. Upatruje on zatem naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że dokonane zaskarżoną uchwałą nadanie honorowego obywatelstwa I.K., narusza jego godność. W przekonaniu skarżącego bowiem I.K. jest osobą niegodną nadanego mu tytułu honorowego. 7. Odnosząc się do stanowiska skarżącego w tej kwestii, wskazania wymaga, że zaskarżona uchwała w sprawie nadania Honorowego Obywatelstwa Gminy I.K. należy do aktów o charakterze intencyjnym. Jej treść sprowadza się wyłącznie do nadania honorowego obywatelstwa I.K., a zatem wyraża ona intencję organu stanowiącego gminy do uhonorowania wskazanej osoby za zasługi dla gminy opisane w uzasadnieniu uchwały. Nie można z jej treści wywieść, iż ma ona na celu ingerencję w jakikolwiek sposób w sferę indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego czy członków wspólnoty samorządowej -mieszkańców Gminy. Nie wynika z niej bowiem ani żaden obowiązek ani zakaz, nakaz czy ograniczenie jakiegokolwiek uprawnienia skarżącego indywidualnie czy jako członka wspólnoty samorządowej. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, w jaki sposób konkretnie zaskarżona uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jego sferę prawną. Nie wskazał jakie obowiązki, czy ograniczenia nakłada na niego uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., ani na jakiekolwiek ujemne następstwa prawne jakie wywiera dla sfery jego praw czy obowiązków. Skarżący powołuje się bowiem wyłącznie na własne, subiektywne przekonanie, iż osoba uhonorowana tytułem nadanym przez Radę Miejską nie zasługuje na nadany jej tytuł Honorowego Obywatela Miasta. Na uzasadnienie skarżący powołuje w tym zakresie doniesienia medialne o pojawiających się podejrzeniach o nazistowską przeszłość uhonorowanego . 8. Wskazany, jedynie intencyjny, charakter zaskarżonej uchwały powoduje brak podstaw do przyjęcia, iż jej podjęcie naruszyło indywidualny konkretny interes prawny skarżącego. Brak w zaskarżonej uchwale elementu regulacyjnego (o charakterze zobowiązującym, zakazującym czy dozwalającym) nie pozwala przyjąć, iż jej treść narusza w jakikolwiek sposób interes prawny skarżącego. Dla zobrazowania sytuacji, w której można przyjąć istnienie legitymacji skargowej wskazać można tytułem przykładu sytuację, w której skarga złożona została na uchwałę rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, która przez określenie przeznaczenia terenu objętego planem wyłącza lub ogranicza prawo zabudowy działki podmiotu skarżącego, leżącej na terenie objętym tym planem. 9. Zauważyć należy, że skarżący podkreśla, że skargę składa imieniu własnym, (uchwała narusza jego godność), ale też daje wyraz temu, że działa niejako w interesie publicznym i jego skarga ma charakter skargi powszechnej ( "actio popularis"). Wskazując na wcześniejszy wywód, iż skarga w trybie omawianego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o s.g. nie ma charakteru actio popularis, stwierdzić też należy, że wprawdzie skarżący jest mieszkańcem gminy, niemniej jednak przynależność do wspólnoty gminnej i wynikające stąd obowiązki czy uprawnienia nie stanowią źródła interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o s.g., o ile zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych negatywnych skutków w sferze uprawnień lub obowiązków, mających źródło w prawie materialnym. Uchwała powinna bowiem rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 306/09, z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt OSK 145/06, LEX nr 236471; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 220/08, niepublikowane). 10. Wyjaśnić należy, iż istotą sądowej kontroli administracji publicznej ( w tym samorządowej ) jest ochrona wolności i praw jednostki w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Jednakże sądowa kontrola działań administracji nie może być utożsamiana z uprawnieniem każdego obywatela do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdego rozstrzygnięcia (uchwały, decyzji, czynności) organu administracji publicznej, co do którego subiektywnie ocenia je on jako naruszające porządek prawny, a które nie dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej. Wprawdzie każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (vide: art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), przez co jednak należy rozumieć należy jego własną sprawę, a więc tylko sprawę dotyczącą jego praw (interesów) lub obowiązków. Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem stanowić jedynie sposobu zamanifestowania swego sprzeciwu czy niezadowolenia – wywodzonego jedynie z subiektywnie rozumianego interesu prawnego lub tylko faktycznego - wobec treści uchwały i to niezależnie od jego obiektywnej zgodności lub niezgodności z prawem. Samo zatem przekonanie skarżącego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa nie może stanowić argumentu dla uznania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. 11. Należy też przypomnieć, iż system bezpośredniego nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce został ukształtowany w taki sposób, iż jedynie konstytucyjnie określone organy nadzoru (w tym wypadku wojewoda ) są uprawnione i zobowiązane do kontrolowania zgodności z prawem działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od naruszenia indywidualnego interesu prawnego, w formach i na zasadach określonych w ustawach samorządowych. 12. Do rozpoznania sprawy doszło na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r., po oddaleniu wniosku skarżącego o jej odroczenie, zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. a motywowanego wnioskiem o doręczenie odpisu projektu uchwały, co do którego nie wiadomo, czy istnieje. Zgodnie bowiem z przepisem art. 109 ppsa, rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Wobec niezaistnienia podstaw do odroczenia rozprawy wniosek skarżącego w tym przedmiocie został oddalony. Należy przy tym zauważyć, iż pismem sadowym z dnia [...] lutego 2013 r. skarżący poinformowany został o braku w nadesłanych aktach administracyjnych żądanego projektu oraz o treści art. 109 ppsa. 13. Sąd w toku rozpoznania sprawy nie znalazł podstaw do podjęcia działań o jakich mowa w art. 155 § 1 ppsa ani podjęcia kroków zmierzających do dokonania wnioskowanego przez skarżącego, zawiadomienia o przestępstwach popełnionych przez radych Gminy. 14. Z omówionych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu jako z złożona przez podmiot, który nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą ( art. 151 ppsa ).