IV SA/Po 997/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Wyrokiem z dnia (...) r., IV SA/Po 94/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stwierdził nieważność decyzji Burmistrza K. z dnia (...) r. nr (...). W uzasadnieniu wskazano, że w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1789/10 uwzględniono jedynie zarzuty kasatora oparte na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), w części dotyczącej nieodniesienia się przez WSA w Poznaniu (w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 257/10 oddalającego skargę E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy sierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy) do zarzutu skarżącej, że dokonanie zmiany decyzji Burmistrza z dnia (...) r. w trybie art. 155 k.p.a., bez udziału strony, w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto w wyroku NSA wskazano, na konieczność skontrolowania, czy decyzja Burmistrz z dnia (...) r. podjęta została w tej samej sprawie w znaczeniu materialnym, co decyzja pierwotna (z (...) r.), a więc, czy w sprawie występowały te same strony oraz istniała ciągłość regulacji prawnej, stanowiąca jeden z warunków przyjęcia tożsamości sprawy. W konsekwencji NSA uznał, że wymagało rozważenia przez SKO, a również przez WSA, czy dopuszczalne było wydanie decyzji Burmistrza z (...) r. w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy, po pierwsze, toczyło się postępowanie wznowieniowe co do postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia (...) r. i po drugie – czy w ogóle było możliwe wydanie decyzji w trybie wskazanego przepisu, skoro z dniem 11 lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do kwestii wzajemnej relacji pomiędzy postępowaniem w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a postępowaniem wznowieniowym dotyczącym postępowania zakończonego tą decyzją, WSA podzielił pogląd, że uchylenie lub zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. W konsekwencji postępowaniu nadzwyczajnemu mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, tj. postępowaniu wznowieniowemu oraz postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości, w tym do trybu z art. 155 k.p.a. Natomiast przechodząc do rozważenia drugiej ze wskazanych w wyroku NSA kwestii- dopuszczalności wydania decyzji Burmistrza z dnia (...) r. - trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy z dniem 11 lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządem której została wydana decyzja Burmistrza z dnia (...) r.- WSA stwierdził , że zmiana stanu prawnego związana z faktem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie była tego rodzaju, iżby można przyjąć, że pomimo zmiany aktu stanowiącego podstawę prawną decyzji zachowana została ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków strony, co ewentualnie dawałoby podstawy do przyjęcia, ze zachowana została tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wraz z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i jednoczesnym uchyleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, wykluczającej późniejszą zmianę decyzji Burmistrza z (...) r. w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana regulacji prawnej – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej przez Burmistrza sprawie zmiany warunków zabudowy – oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Decyzja Burmistrza z dnia (...) r., wydana pod rządem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmieniająca w trybie art. 155 k.p.a., i to w czasie toczącego się równolegle postępowania wznowieniowego, decyzję Burmistrza z dnia (...) r., wydaną na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. art. 155 k.p.a. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja SKO z dnia (...) r., jak i poprzedzająca ją decyzja SKO z (...) r. – obie odmawiające stwierdzenia nieważności "decyzji Burmistrza K. z dnia (...) r. (...) zmienionej decyzją Burmistrza K. z dnia (...) r. (...)" – były nieprawidłowe i jako takie nie mogły się ostać. Końcowo WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji – uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, poprzedzającego go wyroku NSA, II OSK 1789/10, oraz wyroku WSA, IV SA/Po 257/10 w niezakwestionowanym przez NSA zakresie – wnikliwie przeanalizuje, czy decyzja Burmistrza z dnia (...) r. rozpatrywana samodzielnie, tj. bez zmieniających ją postanowień wyeliminowanej z obrotu decyzji Burmistrza z dnia (...) r., nie jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie, stosownie do wyników tej analizy, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia (...) r. W uzasadnieniu wskazano, że w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. który dla nieruchomości wskazanej przez inwestora B. i Z. K. (działka o nr ewid. (...) - przy ul. M. w L. i działka o nr ewid. (...) – przy ul. K. w L.) przewidywał następujące przeznaczenie: dla działki nr (...) tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności – jednostka bilansowa 8.20 MR, MN, a dla działki nr (...) – tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21 RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Na działce nr (...) inwestorzy mieli już siedlisko, a w ramach planowanej inwestycji dokonywano przebudowy i uzupełnienia istniejących obiektów. E. W. kwestionowała decyzję jedynie w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr (...) graniczącej z nieruchomością oznaczoną nr ewid. (...), na której to nieruchomości mają być posadowione silosy na kiszonkę. Kolegium badając zgodność z prawem decyzji z dnia (...) r. przyjęło, że silosy stanowią element zabudowy zagrodowej służący prowadzeniu gospodarstwa rolnego. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1789/10 potwierdził stanowisko Kolegium w tym zakresie. Dalej Kolegium wskazało, że planowana inwestycja pozostaje w zgodności z zapisami planu miejscowego, który jednoznacznie określał, że teren działki nr (...) przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle przepisów art.42 ust.1u.z.p. (obowiązującej w dacie wydania pierwszej decyzji) winna była określać: rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń planu, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich jak również linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W załączniku graficznym do decyzji - będącym -mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji obwiedziono kolorem żółtym i należy przyjąć, że są to linie rozgraniczające teren inwestycji. W części tekstowej decyzji podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oraz oznaczenia graficzne przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W załączniku graficznym organ wkreślił odległości od granicy działki 270 (5 m) i od budynku mieszkalnego na tej działce (15 m). Kwestie związane między innymi z usytuowaniem obiektów rolniczych określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz.877, dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie). Decyzja o warunkach zabudowy winna jedynie wskazać inwestorowi, że należy zlokalizować obiekty w sposób odpowiadający wymogom powołanego rozporządzenia natomiast kwestionowana decyzja nie zawiera takiego wymogu lecz wyznacza te odległości w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że jest to naruszenie prawa, jednak zdaniem Kolegium nie jest to naruszenie pozwalające na eliminację opisanej decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym środkiem eliminowania z obiegu prawnego decyzji naruszającej prawo w sposób rażący. Wyznaczenie wprost wymaganych odległości dla usytuowania silosów stanowi realizację wymogu normy zawartej w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. W. reprezentowany przez pełnomocnika J. K. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r., gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do pisma nr: (...) w ogóle nie zawiera działki nr (...) (na mapie nie ma takiego numeru), na której również przewidziano realizację planowanej inwestycji. Nie można realizować inwestycji bez wskazania dokładnego miejsca jej lokalizacji. Brak stanowiska Kolegium w tym zakresie. Ponadto decyzja z (...) r. przewidywała realizację inwestycji na terenach obejmujących, aż trzy różne jednostki bilansowe i w decyzji o warunkach zabudowy organ winien je wskazać. Tymczasem konieczność realizacji inwestycji w jednostkach bilansowych 8.21. (RO) i 8.22. (MR) organ przemilczał. Decyzja nie zawiera również żadnych informacji o cechach inwestycji. Precyzyjne określenie cech inwestycji jest istotne nie tylko dla określenia przeznaczenia i właściwości inwestycji, ale przede wszystkim do tego, aby można było ją zakwalifikować do odpowiedniej kategorii. Dokonanie odpowiedniej kwalifikacji determinuje wskazanie wymagań stawianych inwestycji. Określając rodzaj inwestycji organ jest zobowiązany podać jej charakterystyczne parametry techniczne. Brak parametrów inwestycji praktycznie uniemożliwia prawidłowe określenie zarówno warunków, jak i wymagań, które planowana inwestycja powinna spełniać. Analizując zaskarżoną decyzję można odnieść uzasadnione wrażenie, że Kolegium badało ww. decyzję jedynie "w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr (...)". Tymczasem obowiązkiem organu było dokonanie szczególnie wnikliwej i pełnej oceny postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym, ale całej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać między innymi: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych ( np. z warunków technicznych), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (np. zjazdy), wymagania dotyczące osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Zaskarżona decyzja nie przywołuje żadnych przepisów szczególnych, nie określa żadnych warunków w tym zakresie. Ponadto w decyzji brak linii rozgraniczających na mapie oraz brak jakichkolwiek wymagań dotyczących osób trzecich Utożsamianie linii rozgraniczających z linią w kolorze żółtym (przy braku legendy) świadczy o niewiedzy organu na temat podstawowych zasad planowania przestrzennego. W żadnym razie nie można tej linii traktować jako linii rozgraniczającej teren inwestycji. Ponadto załącznik graficzny musi być zawsze odczytywany łącznie z częścią tekstową decyzji. Tymczasem decyzja z (...) r. jest wewnętrznie sprzeczna - część opisowa jest niezgodna z częścią graficzną. W części opisowej jako teren inwestycji wskazano działki nr (...) i (...). Natomiast organ wskazuje jako teren inwestycji szereg jeszcze innych działek w tym między innymi działkę K. W.. Nieprawidłowe określenie linii rozgraniczających teren inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa. Zaskarżona decyzja narusza także prawo własności strony w zagospodarowaniu swojej działki, bowiem brak jest w niej stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto same tylko silosy nie stanowiły i nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową. Ich usytuowanie jednoznacznie wykluczało na tym terenie możliwość zabudowy zagrodowej tj. zabudowy zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. To, że silosy są budowlami rolniczymi wcale nie dowodzi tego, że są same w sobie również elementem zabudowy zagrodowej. Warunki zabudowy narzucone decyzją naruszają także warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Silosy zostały zlokalizowane w odległości 5 m od budynku gospodarczego strony (winno być co najmniej 8 m) oraz po stronie wietrznej względem jej budynku mieszkalnego (wiatry wieją w większości z zachodu). Naruszenie warunków technicznych jest naruszeniem interesu osób trzecich mających niewątpliwie charakter rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Kolegium, że decyzja wyznaczała odległości w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia jest nieprawdziwe. Należy także zauważyć i to, że decyzja w pkt 3 nie wymienia żadnych warunków wynikających z przepisów szczególnych, co także rażąco narusza prawo. Kolegium nie dostosowało się ponadto do wskazania zawartego w wyroku sygn. akt IV SA/Po 94/12 z dnia 11 kwietnia 2012 r. i nie dokonało całościowej analizy decyzji z (...) r. we wszystkich jej aspektach. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało zaskarżona decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, obszernie wyjaśniając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a., że nieprawidłowości zawarte w decyzji z dnia (...) r. w przedmiocie warunków zabudowy nie wykazują cech rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności niniejszej decyzji. Kolegium odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało, że zarzut dotyczący niewskazania na mapie sytuacyjnej działki nr (...) jest niezasadny, gdyż wskazanie działki nr (...) zamiast prawidłowego numeru działki (...) miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej, a co za tym idzie nie było konieczności, ani nawet możliwości wykazania jej na mapie sytuacyjnej. Odnosząc się natomiast do kwestii zapewnienia odpowiednich odległości usytuowania budynków od granic działki i budynków stanowiących własność E. Wiącek organ II instancji wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności ustalająca przedmiotowe warunki zabudowy tylko na mapie sytuacyjnej wykazywała, że odległości te powinny wynosić 5 m od granic działki nr (...) i 15 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, co z kolei jest zgodne z wymaganiami określonymi w § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Wskazanie tych odległości stanowi wprawdzie naruszenie prawa, gdyż kwestie usytuowanie budynku i jego odległości od granic działki rozstrzygają bowiem organy właściwe do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy architektoniczno-budowlane, to jednak w ocenie Kolegium naruszenie powyższe nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Niezasadny jest również zarzut dotyczący nieprawidłowego określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, gdyż w części graficznej decyzji z dnia (...) r. będącej mapą sytuacyjną w skali 1:500 liniami żółtymi oznaczono granice terenu inwestycji, będące w ocenie Kolegium linami rozgraniczającymi teren inwestycji i jednocześnie wyznaczającymi pole inwestycji. Na wcześniejszych etapach rozpatrywania przedmiotowej sprawy linie te nie zostały poprowadzone jako jedna inwestycja tylko z tego względu, że znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi, która nie jest własnością inwestorów i nie jest objęta planowaną inwestycją. Nie ulega również wątpliwości, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawcy, silosy stanowią element zabudowy zagrodowej, gdyż służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego i wraz z innymi budynkami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Kolegium podzieliło również pogląd wyrażony przez organ I instancji, że wyznaczenie wprost wymaganych odległości usytuowania silosów stanowi realizację wymogu normy zawartej w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.p.z. w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Ponadto z decyzji z (...) r. nie wynika, że występują warunki wynikające z przepisów szczególnych, a w odniesieniu do kwestii związanych z warunkami obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zaznaczono, że będzie to wykonywane w ramach istniejącej infrastruktury. W skardze na powyższą decyzję skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia (...) r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca swoje umocowanie w przepisach art. 134 Ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej P.p.s.a.) i zgodnie z tą zasadą Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone we wcześniejszym orzeczeniu sądu w danej sprawie, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Zatem skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2009 r. II SA/Po 635/08, z dnia 17 czerwca 2010 r. IV SA/Po 257/10 (w zakresie niezakwestionowanym przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1789/10 oraz wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. IV SA/Po 94/12. Jak wynika z uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Poznaniu IVSA/Po 94/12, Sąd ten zobowiązał Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do wnikliwego przeanalizowania kwestii, czy decyzja Burmistrza z dnia 14 listopada 2002 r. nie jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Podkreślić należy, że tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 14 listopada 2002 r. stanowiła ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W dacie wydania decyzji z dnia (...) r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na 1. przebudowie silosów na oborę 2. rozbudowie płyty gnojowej 3. budowie zbiornika na gnojówkę 4. budowie silosów na kiszonki, obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. zatwierdzony Uchwałą nr VIII/43/93 Rady Miejskiej K. z dnia 30 września 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Kaliskiego nr 15 poz. 119, dalej Plan). Dla nieruchomości wskazanej przez inwestora Plan przewidywał następujące przeznaczenie: dla działki nr (...) tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności – jednostka bilansowa 8.20MR.MN, a dla działki nr (...) w części – tereny upraw ogrodniczych i sadów - jednostka bilansowa 8.21.RO z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi, a w części jednostka bilansowa 8.22.MR – tereny zabudowy zagrodowej. I tak, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego nierozważenia przez Kolegium okoliczności, że planowana inwestycja miała zostać zlokalizowana między innymi w jednostce bilansowej 8.21.RO, gdzie zgodnie z zapisami Planu na terenach o ww. symbolu przewidziano prawo wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego lub sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi, wskazać należało, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko to wynika z następujących ustaleń: w obowiązującym wówczas Planie, w obrębie miejscowości L., w ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 8.20 MR.MN., Plan określał: - tereny zabudowy zagrodowej i tereny budownictwa rodzinnego o niskiej intensywności. Istniejąca zabudowa – adoptowana w planie. Na terenach, które posiadają zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej istnieje możliwość lokalizacji budynków zabudowy jednorodzinnej ewentualnie do prowadzenia działalności gospodarczej – nieuciążliwej. W ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 8.21.RO, Plan określał:- tereny upraw ogrodniczych i sadów. Tereny sadowniczo- ogrodnicze z prawem wznoszenia obiektów kubaturowych niezbędnych dla prowadzenia gospodarstwa ogrodniczego czy też sadowniczego wraz z budynkami mieszkalnymi. Dla terenu oznaczonego symbolem 8.22.MR, Plan określał: tereny zabudowy zagrodowej. Istniejąca zabudowa zagrodowa- adoptowana w planie . Dopuszczono możliwość modernizacji rozbudowy lub budowy nowych obiektów w granicach terenu oznaczonego na planie. Z położenia na rysunku Planu (narysowany niebieskim tuszem prostokąt) wynika, że dominująca część działki nr (...) leży na terenie oznaczonym symbolem 8.22. MR, ponieważ teren ten ciągnie się wzdłuż ul. M. dopiero na południe od terenu 8.22. MR, ciągnie się teren 8.21.RO. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro planowana inwestycja dotyczy tej części działki nr (...), która leży w bezpośredniej bliskości ul. M. to jest to teren budowy zagrodowej (8.22. MR) i nie zachodzi sprzeczność decyzji z dnia (...) r. z ustaleniami Planu. Ponadto zaliczenie działki gruntu (in casu – nr (...)) do terenu elementarnego 8.20 MR.MN nie określa zakazów bądź nakazów, obowiązujących na ternie danej nieruchomości. Dopiero wyraźny zakaz budowy na działce, objętej jednostką bilansową budowli kubaturowych bądź silosów, prowadziłby do wniosku, ze obiekty budowlane w postaci silosów naruszą ustalenia planu miejscowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia (...) r. Nie ulega wątpliwości, że Plan nie zakazuje budowy urządzeń infrastruktury technicznej - w tym silosów na kiszonki – właściwej dla utrzymania funkcji dotychczasowej zabudowy zagrodowej. Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych Planu oraz zapadłego w sprawie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010 r. IV SA/Po 257/10 (ustalenia zawarte w przywołanym wyroku nie zostały zakwestionowane przez NSA). W tym miejscu należy odnieść się do kolejnego bezzasadnego zarzutu podnoszonego przez skarżącego, iż silosy nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej. Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku, WSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. IV SA/Po 257/10 przyjął trafny kierunek interpretacji, polegający na zapożyczeniu z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa". W konsekwencji prawidłowo wywiódł, że budowa silosów na niezabudowanej działce (...) stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej się na działce nr (...). Treść § 3 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia nie stawia przeszkód, aby za "zabudowę zagrodową" traktować obiekty o przeznaczeniu rolniczym także wówczas, gdy są one położone na odrębnych działkach, ale w przestrzeni pozwalającej traktować je za części gospodarstwa rolnego. Także zarzuty skargi dotyczące braku linii rozgraniczających teren inwestycji, przekroczenia kompetencji w zakresie dokładnego umiejscowienia inwestycji i wielokrotnego użycia numeru działki innego niż dotyczył wniosek inwestora nie zasługują na uwzględnienie. Stanowisko takie wyraził również NSA w powołanym wyżej w wyroku, wskazując, że skarga kasacyjna nie naprowadza, dlaczego naruszenia te wpisują się w wadę charakteryzowaną przez k.p.a. jako rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy właściwe organy administracji obowiązane są określić linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczony na mapie w stosownej skali. Teren inwestycji nie musi pokrywać się z granicami nieruchomości, może obejmować tylko część danej działki budowlanej, a może także wykraczać poza granice, obejmując także inna nieruchomość. Załącznik graficzny nie wyznacza dokładnej lokalizacji konkretnej inwestycji ani jej dokładnego usytuowania, a wskazuje linie w ramach których inwestor musi "zmieści się" z planowaną inwestycją ( wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, LEX 266905). W części graficznej decyzji z dnia 14 listopada 2002 r. będącej mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji obwiedziono linami koloru żółtego, są to linie rozgraniczające teren inwestycji i jednocześnie wyznaczają pole inwestycyjne. Linie te nie zostały poprowadzone jako jedna inwestycja tylko z tego względu, że znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi, która nie jest własnością inwestorów i nie jest objęta planowaną inwestycją. W § 8 pkt 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie wskazano, że odległość silosów na zboże i paszę o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej od otworów okiennych i drzwiowych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich – 15 m, od granic działki sąsiedniej 5 m. . W części graficznej decyzji z dnia (...) r. wykreślono od granicy działki nr (...) – 5 m, a od budynku mieszkalnego na tej działce – 15 m. Pomimo, więc, ze ustalone w przedmiotowej decyzji odległości są zgodne z ww. przepisem rozporządzenia to jednak jak słusznie wskazał skarżący - organ przekroczył kompetencje w zakresie dokładnego umiejscowienia inwestycji. Naruszenie prawa nie jest jednak tego rodzaju, aby przemawiało za stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia (...) r. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (będącego przedmiotem odrębnego postępowania). Odległości, które mają wiązać, zostały wskazane w części graficznej decyzji z (...) r. Organ administracji nie mógł dokonać dokładnej lokalizacji obiektu, która wiązałaby organ architektoniczno-budowany. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (uchwała 5 Sędziów NSA z 25.11.1996 r., OPK 22/96, ONSA 2/97/59; wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2005 r., IV SA/Wa 905/04 LEX 168058). Wskazanie odległości 5 m i 15 m należało potraktować więc jako określenie warunku, jakiemu winno odpowiadać umieszczenie silosu w nie mniejszej odległości od granicy sąsiedniej działki i od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżącego (wyrok WSA z 10 lutego 2009 r., II SA/Po 636/08; wyrok NSA z 23 kiwetnia.2010 r., II OSK 677/09 dostępne na stronie internetowej cbois). Ponadto w sprawie prawidłowo ustalono, że inwestorzy na działce (...) przy ul. K. w L. mieli już siedlisko i w ramach planowanej inwestycji dokonywali przebudowy i uzupełnienia istniejących budynków. W decyzji z dnia (...) r. błędnie więc wskazano, że planowana inwestycja dotyczy działki m. in. o nr (...), bowiem jak wynika z wniosku inwestora z dnia (...) r. i załącznika do pisma nr (...) będącego jednocześnie załącznikiem do decyzji z (...) r., inwestycja dotyczy działki o nr (...) i (...). Również we wskazanym załączniku zaznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji na działkach o nr (...) i (...), a nie (...) i (...). Przywołanie w decyzji z dnia (...) r., numerów działek: "(...)" i "(...)", jest oczywistą omyłką, którą każdy z organów właściwych winien sprostować w trybie art. 113 kpa. Jednak od czasu przesądzenia tej kwestii przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., IV SA/Po 257/10 organy nie dokonały sprostowania owej omyłki. Również nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że decyzja z dnia (...) r. narusza prawa własności skarżącego w zagospodarowaniu swej działki przez brak informacji, ze decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W uzasadnieniu powyższej decyzji zawarto sformułowanie, odpowiadające treści art. 46 ust. 2 u.p.z., choć po słowach "nie rodzi praw" pominięto słowa "do terenu" nie ulega wątpliwości, że przy wykładni tej decyzji wszystkie organy administracji publicznej i Sądy obowiązane są zwrot ten rozumieć w sposób, wynikający wprost z art. 46 ust. 2 u.p.z (stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r. , IV SA/Po 257/10 niezakwestionowane przez NSA). Bezzasadny jest również zarzut, że decyzja o warunkach zabudowy nie odnosi się do przepisów szczególnych oraz do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Skoro planowana inwestycja nie narusza przepisów szczególnych, to prawidłowo wskazano w pkt 2 tej decyzji, że nie występują warunki wynikające z tych przepisów. Natomiast odnosząc się do kwestii obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji to wskazać należy, że pkt 3 tej decyzji zaznaczono, że obsługa ta będzie wykonywania w ramach istniejącej infrastruktury. Powyższe warunki spełniają zatem wymagania wymienione w art. 42 ust. 1 pkt 3 i 4 u.z.p. Reasumując stwierdzić należało, że pomimo wskazanych powyżej uchybień decyzja z dnia (...) r. odpowiada prawu, bowiem uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa. Kolegium należycie rozważyło, czy decyzja z dnia (...) r. obarczona jest którąś z wad wymienionych w art. 156 k.p.a i trafnie stwierdziło, że wskazane wyżej uchybienia nie uzasadniają wydania decyzji o stwierdzeniu jej nieważności. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu i z tych względów zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.