I OSK 1500/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Sobienie Jeziory od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2221/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na uchwałę Rady Gminy Sobienie Jeziory z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VII/35/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę Sobienie Jeziory 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego od Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na rzecz Gminy Sobienie Jeziory. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2221/12, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Rejonowego w Garwolinie na uchwałę Rady Gminy Sobienie-Jeziory z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VII/35/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę Sobienie-Jeziory, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Rada Gminy w Sobieniach-Jeziorach dnia 30 września 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/35/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole i punkty przedszkolne prowadzone przez tę Gminę. W uchwale tej w § 1 określono, że w publicznym przedszkolu i punktach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Sobienie-Jeziory zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego przez 5 godzin dziennie, od poniedziałku do piątku w godz. 8.00-13.00. W § 2 uchwały zamieszczono zapis, że po czasie wymienionym w § 1 świadczenia realizowane są odpłatnie i obejmują: 1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka, 2) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka, 3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania, 4) nadzór nauczyciela w trakcie indywidualnych i grupowych zabaw dziecka w pomieszczeniach i na wolnym powietrzu, 5) organizowanie imprez okolicznościowych. Natomiast § 3 uchwały, po zmianie dokonanej uchwałą Rady Gminy w Sobieniach-Jeziorach z dnia 29 września 2011 r. nr IX/43/11 w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały nr VII/35/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkole i punkty przedszkolne prowadzone przez Gminę, otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ustalona została odpłatność za świadczenia, o których mowa w § 2, w kwocie 2,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć, z których korzysta dziecko uczęszczające do przedszkola lub punktu przedszkolnego. Opłata ta podlega zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości i nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców (pkt 2 i 4 § 3 uchwały). Zgodnie z § 4 uchwały zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, o których mowa w § 2, określi ma umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Rejonowy w Garwolinie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Sobieniach-Jeziorach wnosiła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2221/12, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji przytoczył treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 a także art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie mogła pozostać w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że obecnie, na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), od dnia 1 września 2010 r. obowiązuje nowa regulacja prawna dotycząca funkcjonowania przedszkoli. Powołując się na orzeczenia sądowe Sąd ten, przedstawił dotychczasowy dorobek orzeczniczy dotyczący charakteru prawnego uchwały jednostki samorządu terytorialnego w sprawie ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola i uznał go za nadal aktualny. Zdaniem Sądu I instancji ustalenie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielnych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie, że ustala się odpłatność w kwocie 2,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. W ocenie tego Sądu ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny. Oznacza to, zdaniem Sądu, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Sobienie-Jeziory granic delegacji ustawowej. Ponadto jako przekraczający granice delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Sąd I instancji ocenił zapis § 4 zaskarżonej uchwały ustanawiający uprawnienia dla dyrektora przedszkola do określania w umowie cywilnoprawnej zakresu świadczeń. Zdaniem Sądu zgodnie z przywołanymi przepisami to organ prowadzący winien określić w uchwale świadczenia, za które ma być pobierana opłata, nie powinna tego natomiast regulować umowa cywilnoprawna. W zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z powołanego przepisu nie mieści się, w ocenie Sądu orzekającego, upoważnienie do przenoszenia na dyrektora przedszkola uprawnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Gminy w Sobieniach-Jeziorach W złożonej skardze skarżąca Gmina zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, czyli: - art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 256, ze zm.) polegającą na uznaniu, że przepis ten nakłada obowiązek ustalenia konkretnych opłat i nie upoważniania organu prowadzącego do ustalenia jednej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane przez przedszkola i punkty przedszkolne w przeciągu godziny, - art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że przepis § 4 skarżonej uchwały odnoszącej się do ustanowienia uprawnienia dla dyrektora przedszkola do określenia w umowie cywilnoprawnej zakresu świadczeń narusza kompetencje organu prowadzącego. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) jest nieprawidłowa. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował pod adresem Sądu I instancji tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez błędną wykładnię tego przepisu. Artykuł 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym od 1 września 2010 r. stanie prawnym (w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty - Dz. U. Nr 148, poz. 991) opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokości tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Jednakże ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) dokonana została nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5, która wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można stwierdzić, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W aktualnym zatem stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie wyrażone w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie jest zatem zasadne. Należy zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców - załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.). W tej sytuacji zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Także wbrew stanowisku Sądu I instancji wyrażonemu w uzasadnieniu wydanego orzeczenia zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można natomiast mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona niezależnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Zasadnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że ustalenie opłaty na poziomie 2,00 zł za jedną godzinę, za jedno dziecko, nie pokrywa kosztów prowadzonych zajęć a zatem w istocie rzeczy to skarżąca Gmina ponosi koszty związane z finansowaniem zajęć w przedszkolu. Opłata, do której są zobowiązani rodzice, ma w tych warunkach praktycznie charakter symboliczny, co skutkuje przyjęciem, że zbędne jest przedstawianie w uchwale kalkulacji ekonomicznej, która była podstawą do wyliczenia powyższej kwoty (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, I OSK 1581/12, I OSK 1777/12, I OSK 2158/12, z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 23/13 i z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 607/13). Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym zakres świadczeń oraz szczegółowe zasady pobierania opłat miesięcznych za te świadczenia będą określane w umowie, zawieranej przez dyrektora przedszkola z rodzicami (opiekunami prawnymi dziecka), również trzeba zgodzić się z argumentacją skarżącej kasacyjnie, że Rada Gminy nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć wypada, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego - także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 827). W związku z tym stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia omawianych przepisów jest błędna, a poglądy wyrażone przez Sąd I instancji wyraźnie i zbyt ściśle są oparte i nawiązują do orzecznictwa sądowo-administracyjnego ukształtowanego w poprzednim stanie prawnym. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia jedynie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę uznając, że nie jest ona zasadna. Zaprezentowane bowiem w skardze stanowisko co do interpretacji przepisu art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zbieżne z poglądem Sądu I instancji, a jak to przedstawiono wyżej, pogląd ten nie jest prawidłowy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił w całości od zasądzenia kosztów postępowania sądowego na zasadzie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ uznał, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały nastąpiło wyłącznie z powodów uznanych przez ten Sąd za istotne, a pogląd ten w wyniku dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli okazał się nieuprawnionym. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę fakt, że składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego Prokurator Rejonowy działał "pro publico bono" (dla dobra ogółu).