I SA/Wa 1725/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. P., G. B., A. R., M. Z. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiące część drogi publicznej – ulicy [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. Z. w dniu 24 lipca 1947 r. i w dniu 29 września 1948 r. wystąpił z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Do wniosku załączono zaświadczenie Sądu Okręgowego w W. z dnia 18 sierpnia 1947 r., z którego wynika, że wnioskodawca był właścicielem nieruchomości [...] nr hip. [...]. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1948 r. nr [...] odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, stwierdzając jednocześnie, iż wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Gminy W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Z. z dnia 10 listopada 1948 r., uchyliło orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1948 r. w części dotyczącej skomunalizowanego gruntu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi W. Z kolei Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] uchylił ww. orzeczenie administracyjne w części obejmującej grunt stanowiący własność Skarbu Państwa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego, Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił następcom prawnym byłego właściciela nieruchomości, tj. G. B., E. D., M. P., A. R. i M. Z., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, że obecnie dawną nieruchomość hipoteczną stanowią działki ew. z obrębu [...]: nr [...], [...], [...] (oddane w użytkowanie wieczyste następcy prawnemu byłego właściciela), nr [...] i [...] (oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o.), nr [...] (teren Szkoły Podstawowej nr [...]), nr [...] (oddana w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłego właściciela), nr [...] stanowiąca własność W. (ul. [...]), nr [...] (oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz S. S.A.) oraz działki ew. z obrębu [...]: nr [...] (oddana w użytkowanie wieczyste spadkobiercom byłego właściciela) i nr [...] stanowiąca własność W. (ul. [...]). Organ podał, że w skład działek ew. nr [...] i [...] stanowiących drogę publiczną – ul. [...], wchodzi grunt nieruchomości hip. nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Działki te nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem przedmiotowe działki stanowią część drogi publicznej, stanowią przestrzeń ogólnodostępną, służącą ogółowi mieszkańców oraz zapewniają ład komunikacyjny. Zgodnie ponadto z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) do celów publicznych należy m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu. Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma z kolei charakter bezwzględny, jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Wobec powyższego organ uznał, że brak było podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...], wobec niespełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. Po rozpatrzeniu odwołania M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że aktualne zagospodarowanie przedmiotowych działek pod drogę (ul. [...]), nie pozwala w żadnym razie na pogodzenie korzystania z tego gruntu przez następców prawnych byłego właściciela, z jedoczesną ogólnodostępnością tych nieruchomości i przeznaczenia ich do użytku publicznego. Zakładając nawet możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na takim gruncie, użytkownik wieczysty w ogóle nie mógłby korzystać z niego z wyłączeniem osób trzecich, jak wymaga tego art. 233 Kodeksu cywilnego. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu pod drogę nie może być do pogodzenia z korzystaniem z tej nieruchomości przez poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Tym bardziej zatem faktyczne przeznaczenie gruntu pod drogę - ulicę [...], uniemożliwia uwzględnienie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Organ wskazał również, że analiza Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. (uchwała Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]) wskazuje na fakt, że grunt położony pod ul. [...] jest przeznaczony właśnie na ten cel (obszar dróg i ulic publicznych). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że brak jest możliwości rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu kwestii ewentualnego przyznania nieruchomości zastępczej zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu. Kwestia ta stanowi bowiem odrębną sprawę od sprawy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Rozpoznając zatem wniosek dekretowy w trybie art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P., E. D., G. B., A. R. i M. Z., wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji, zarzucając im naruszenie: 1) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez nieuwzględnienie wniosku i błędne przyjęcie, że skoro grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi drogę publiczną, to brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu; 2) art. 7 ust. 4 dekretu poprzez niezaoferowanie skarżącym tzw. działki zastępczej; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie na jakiej podstawie organy przyjęły, że ul. [...] jest drogą publiczną, czy przedmiotowe działki w całości położone są w pasie jezdnym drogi, a jeżeli tak, to w czyim zarządzie pozostają; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutu naruszenia przez Prezydenta W. art. 10 § 1 kpa poprzez niepoinformowanie wnioskodawców o tym, że został zgromadzony materiał dowodowy w zakresie wydania decyzji administracyjnej w sprawie, a tym samym uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz co do złożonych żądań. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku J. Z., złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] / [...], nr hip. [...]. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent W. odmówił ustanowienia na rzecz następców prawnych byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr [...] i [...], wchodzących w skład ww. nieruchomości hipotecznej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując że działki te stanowią w chwili obecnej drogę publiczną (ul. [...]), co wyklucza możliwość ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego. Z oceną dokonaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie należy się zgodzić. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zważyć bowiem należy, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego pewne kategorie gruntów. Takimi przepisami, mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W myśl art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, czy wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08; Lex nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne (por. postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 40/10, OSNC 2011/2/17). Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego drogi na osobę prywatną wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym pod drogę publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 117/12, czy z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 650/11 i I SA/Wa 651/11). W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, bezsporne jest, że działki nr [...] i [...], wchodzące w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącej pierwotnie własność J. Z., obecnie stanowią drogę – ul. [...], co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. informacji z rejestru gruntów dla tych działek, czy odpisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości. Właścicielem działek jest W. i pozostają one w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Wskazać ponadto należy, że ul. [...] jest jedną z głównych arterii W., który to fakt jest powszechnie znany i nie wymaga dowodu. Skoro zatem w świetle obowiązujących przepisów, obrót nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne jest wyłączony, to nie budzi wątpliwości Sądu, że nie mogły one stać się przedmiotem użytkowania wieczystego następców prawnych J. Z. Tym samym wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji, odmawiające z tego względu ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących część działek nr [...] i [...] odpowiadają prawu. Odmienne rozstrzygnięcie sprawy (a więc uwzględnienie wniosku dekretowego) oznaczałoby bowiem ukształtowanie stosunków prawnych na nieruchomości w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym naruszałoby art. 2a ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 7 ust. 2 dekretu, uznać należy za niezasadny. Skarżący zarzucili również organom naruszenie art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie, przy czym nie wskazano, jakie konkretnie skutki wiążą z podnoszonym naruszeniem art. 10 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono jedynie, że organ I instancji nie zawiadomił skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, pomimo takiego obowiązku. Skarżący nie wskazali jednak, jakie konkretnie wnioski dowodowe miałyby zostać zgłoszone, tym bardziej, że z uprawnienia tego nie skorzystali również przed organem II instancji. Wskazać należy, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", możliwe jest tylko, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 kpa, strona musi więc nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale również, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji zatem postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07; z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1317/08). W świetle powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 10 kpa również uznać należało za bezzasadny. Poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostają natomiast roszczenia następców prawnych dawnego właściciela, o których stanowi przepis art. 7 ust. 4 dekretu, a więc roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej. Innymi słowy, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości zamiennej, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku. W związku z powyższym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające, wbrew twierdzeniom skargi, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 kpa). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.