IV SA/Po 133/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kaliszu na uchwałę Rady Gminy Mycielin z dnia 30 grudnia 2002 r. nr V(23)2002 w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości opłaty za wykonanie przyłącza wodociągowego od istniejących sieci wodociągowych do poszczególnych nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu [...] grudnia 2002 r. Rada Gminy w M. podjęła uchwałę nr V (23)2002 - na podstawie art. 40 ust.2 pkt 4 i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm., zwanej w dalszej części ustawą o samorządzie gminnym albo ustawą) w sprawie ustalenia zasad i wysokości opłaty za wykonanie przyłącza wodociągowego od istniejących sieci wodociągowych do poszczególnych nieruchomości. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w K. zarzucając jej rażące naruszenie art. 40 ust.2 pkt 4 i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza wodociągowego od istniejących sieci wodociągowych do poszczególnych nieruchomości. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w K. wskazał, że zaskarżoną uchwałę wydano bez właściwej podstawy prawnej, tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego. Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej adresatem są wszystkie podmioty dokonujące przyłącza wodociągowe, którym uchwała nakazała określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia określonej opłaty. Jej adresaci zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto dyspozycja uchwały miała zastosowanie do wielu powtarzalnych czynności. Zdaniem Prokuratora art.40 ust.2 pkt 4 i art.41 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały. W polskim systemie prawnym żaden przepis prawa nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Artykuł 40 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy. W rezultacie uchwała ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy M. daniny publicznej wymuszonej obowiązującymi standardami życia. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, a jej uiszczenie było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci wodociągowej. Nie było to więc świadczenie dobrowolne. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł na podstawie art.147 § 1 Ppsa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego wydanego bez podstawy prawnej i sprzecznego z prawem.. Wójt Gminy M. (a wcześniej Rada Gminy M.) w odpowiedzi na skargę uznał w całości zarzuty prokuratora i wskazał, że zaskarżoną uchwałę uchylono w dniu 27 września 2012r. uchwałą Nr XXVI(132) 2012. Wobec powyższego, w związku z wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, organ wniósł o umorzenie postępowania. Na rozprawie w dniu 26 marca 2013r. Prokurator podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie. Przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rada Gminy w M. podjęta na podstawie art. 40 ust.2 pkt 4 i art.41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w sprawie ustalenia zasad i wysokości opłaty za wykonanie przyłącza wodociągowego od istniejących sieci wodociągowych do poszczególnych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu organu, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 27 września 2012 r. podnieść należy, iż w przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem obowiązującym. Jednakże utrata mocy przez zaskarżoną uchwałę wskutek jej uchylenia wywarła skutki prawne z mocą jedynie ex nunc (od daty uchylenia). Natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie - po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. W razie niestwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nadal znajdowałaby ona zastosowanie w okresie od daty wejścia jej w życie, do daty jej uchylenia. Tym samym niezasadny był wniosek organu o umorzenie postępowania, a Sąd orzekający zobligowany był do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał stosowne opłaty i w tym zakresie wywołała ona skutki prawne. Przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należało ocenić charakter powyższej uchwały. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez go wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała ustalająca stałą opłatę za wykonanie przyłącza wodociągowego od istniejących sieci wodociągowych do poszczególnych nieruchomości (§1) oraz uzależniająca wykonanie wyżej opisanego przyłącza od uiszczenia w/w opłaty nakładała w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiadała wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały były wszystkie osoby, które wykazywały zamiar podłączenia do sieci wodociągowej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależniała od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Brzmienie § 1 i § 3 zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje, że każda osoba chcąca podłączyć się do sieci wodociągowej była obowiązana ponosić określoną w uchwale opłatę. Wobec powyższego nie występuje w tym przypadku przymiot dobrowolności ponoszenia opłaty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy infrastruktury publicznej (np. kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej) jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10, czy z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.10.2012r., IV SA/Po 439/12 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W dalszej kolejności zauważyć należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z powyższego uregulowania wynika przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa ustanowienia aktów prawa miejscowego, jednak działając w tym zakresie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi uzupełnienie konstytucyjnie określonych granic prawodawstwa organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługiwało prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Natomiast w myśl ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nadto w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy mogła wydawać przepisy porządkowe, jeżeli było to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Tak więc art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym określa kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, Lex nr 49520). Przepisy Konstytucji zawierają jednoznacznie brzmiącą dyspozycję, która jako podstawę prawną dla stanowienia prawa miejscowego wskazuje upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego jako akty podstawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne, a nie jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową, upoważnienie ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. Niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej, czy też celowościowej. Nie jest bowiem dopuszczalne domniemanie kompetencji prawodawczych. Oznacza to, że ewentualną nieprecyzyjność tego upoważnienia należy interpretować jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle wyżej poczynionych uwag, uznać należy, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a ta konstytucyjna zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to należy uznać, że w dacie podejmowania uchwały brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. Delegacji ustawowej do wydania kwestionowanej uchwały nie można również odnaleźć w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. e ustawy z dnia 8 marca 1990r. dotyczy tylko zobowiązań w zakresie nakładów gospodarczych, nakierowanych na stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego, jak również w zakresie ich naprawy i doprowadzenia do stanu użyteczności, których wartość przekracza granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, i które jak słusznie podkreśla się w doktrynie w ramach tych granic zaciąga samodzielnie wójt gminy, jako wykonawca budżetu i gestor mienia komunalnego. Przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określają zatem wyłącznie zadania rady gminy jako organu gminy, nie zawierają zaś normy o charakterze delegacyjnym. Tym samym podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00 (Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Samodzielnej podstawy prawnej nie mógł stanowić również art. 7 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi, że w przepisie tym wyłącznie wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. Podstawą podjęcia uchwały nie mogły być także przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U z 1974 r. Nr 38 poz. 230 ze zm.). Przepis art. 99 ust. 1 i 2 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowił, że urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej wykonywane są na koszt Państwa. Urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są natomiast na koszt Państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmuje również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Z treści zacytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że koszt wykonania urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast pokrywało Państwo, natomiast w przypadku wsi wydatki związane z taką inwestycją były ponoszone także przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Przepis nie zawiera jednak żadnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do ustalenia kosztów tej odpłatności. W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro powołany w uchwale jako podstawa prawna przepis w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej, a brak takiej legitymacji prowadzi do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Również art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mógł być podstawą dla regulacji zaskarżonej uchwały. W myśl tego przepisu: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższy przepis doczekał się wielu komentarzy, które w swej wymowie są jednolite. Nie stanowi on podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z włączeniem się do sieci wodociągowej (por. m. in. wyrok WSA z 23.01.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11, Lex nr 1108384). Orzekający Sąd akceptuje pogląd wyrażony w wyroku WSA z 07.06.2011r., sygn. akt II SA/Kr 226/11 (Lex nr 821553): "Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), nie można w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. (por. także wyroki WSA: z 14.12..2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/10, Lex nr 783411 oraz z 22.11.2010 r., sygn. akt II SA/kr 851/10, Lex nr 657980). Nadto, podnosi się w orzecznictwie, że podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", toteż również z tego punktu widzenia art. 4 u.g.k. nie może być podstawą nałożenia na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń (wyrok WSA z 28.01.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/10, Lex nr 707804). Jak już wskazywano, kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji tworzy ustawa z 07.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). Ustawa ta m. in. określa obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Artykuł 15 ust. 4 stanowi: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług." W tym zakresie ustawa nie określa żadnych finansowych obowiązków obywateli. Jedynie: "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. (art. 15 ust. 2). Podsumowując, ponieważ zaskarżona Uchwała – w zakresie regulacji materialnoprawnej podjęta została bez podstawy prawnej, a wada taka mieści się w kategorii rażących naruszeń prawa, zatem nie może ostać się obrocie prawnym, bowiem w myśl art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Na marginesie warto zauważyć, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art.147 par.1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.