II SA/Gd 585/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Wojewody z dnia 1 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia odrzucić skargę. W dniu 13 kwietnia 2012r. "A" S.A w G. powołując się na art. 124 ust. 1 oraz art. 124 ust. 1a-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997r. nr 115, poz. 741 ze zm.) złożyła wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] i nr [...] poprzez udzielenie jej jako inwestorowi, zgody na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów oraz urządzeń do korzystania z tych przewodów i urządzeń w postaci – dwutorowej linii napowietrznej 2x110kv wraz z jednym słupem energetycznym, obejmujący odcinek linii o długości ok. 125m. i wydanie (po wydaniu decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012r., wydanym na podstawie art. 123 i art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.", Prezydent Miasta odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych w G., stanowiących działki nr [...] i [...] obr. [...], objęte księgą wieczystą nr [...] i [...]. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2012r. "A" S.A. w G. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z ww. wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z wyżej opisanych nieruchomości stanowiących własność A. I. i J. I., w związku z planowaną inwestycją celu publicznego oraz o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. W toku postępowania, pełnomocnik A. I. wnioskiem z dnia 18 maja 2012r.. zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, powołując się na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest toczące się, przed Sądem Rejonowym G. – P., postępowanie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu na rzecz "A" S.A. W związku z powyższym, w opinii pełnomocnika, uznać należało, że zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. przesłanka do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. I. wniosła o zmianę postanowienia poprzez zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie [...] Sądu Rejonowego G. – P. w G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt kpa. podnosząc, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że postępowanie cywilne pozostaje bez związku z niniejszą sprawą, albowiem w sytuacji gdy wnioskodawca uzyska w postępowaniu sądowym tytuł prawny pozwalający mu na korzystanie z nieruchomości w celu realizacji inwestycji, to niniejsze postępowanie stanie się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Cywilnoprawny charakter rozstrzygnięcia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu w żaden sposób nie może stanowić argumentu przemawiającego za oddaleniem wniosku o zawieszenie postępowania. Wojewoda - postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2012 roku, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawy, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa, które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wynik postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym o ustanowienie służebności przesyłu na rzecz "A" nie stanowi w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zagadnienia wstępnego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uregulowane zostało w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazane w art. 124 ww. ustawy przesłanki, tj. brak porozumienia między właścicielem i inwestorem oraz obowiązujący na tym terenie plan miejscowy są wystarczające do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego bez względu na to czy toczy się równocześnie postępowanie sądowe. W skardze na ww. postanowienie skarżąca A. I. zarzuciła 1) naruszenie przepisów postępowania, art. 97 §1 pkt 4 kpa polegające na niezawieszeniu postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy przez Sąd, 2) naruszenie prawa materialnego, art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że kwestia nabycia służebności przesyłu nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "p.p.s.a.", sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 352/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 197527), słusznie stwierdził, że: "Zapis zawarty w ww. przepisie, mimo pozornej prostoty, zbudowany jest w sposób wymagający dokonania wykładni i to nie ograniczającej się do reguł interpretacji językowej, ale także systemowej i celowościowej. Zwrócić należy uwagę, iż już pierwszy człon omawianego przepisu postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego. Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skoro w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowania, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego, przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego członu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do dalszych wyjaśnień odnośnie znaczenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż konstrukcja tego przepisu nawiązuje do podziału postanowień zawartego w art. 123 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem regułą jest, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o jej istocie. Skoro mowa jest o toku postępowania, to oczywiste jest, iż poza zakresem przytoczonego sformułowania są rozstrzygnięcia kończące postępowanie. Postanowienia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę co do istoty stanowią zatem drugą grupę postanowień, wymagającą - na drodze wyjątku - wyartykułowania woli ustawodawcy ("chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej")." Słusznie zauważył przy tym również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu, że: "Omawiany podział postanowień nie może być pomijany przy interpretacji i stosowaniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W brzmieniu tego przepisu podkreśla go użycie słowa albo. Skoro zaś chodzi o alternatywę rozłączną, to jej skutki postrzegać trzeba konsekwentnie. W sytuacji gdy dane postanowienie rozstrzyga jedynie określoną kwestię, wynikającą w toku postępowania (...) i ustawodawca przesądza o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to w tym przypadku nie zachodzi też tym samym możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wykluczone jest, aby rozważając dopuszczalność skargi na postanowienie wydane w toku postępowania przyjmować, że ta dopuszczalność wynika z faktu zaistnienia w danym przypadku toku instancji. Zaistnienie toku instancji nie zmienia bowiem faktu, że postanowienie wydane w toku postępowania nie mogło go kończyć. Zwrot postanowienie kończące postępowanie zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzyganie określonych kwestii, jakie wynikają z jego toku." (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 29 lipca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1019/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę złożoną w niniejszej sprawie za niedopuszczalną. Zaskarżone postanowienie nie należy bowiem do żadnej z kategorii postanowień opisanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Nie służy na nie również zażalenie. Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2012r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia, czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany ww. przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - z 29 września2011r., sygn. II SA/Bk 466/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1122843 i z 21 lutego 2012r. sygn. II SA/Bk 513/11, oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Wa 2184/11 i z 22 marca 2012 r., sygn. V SA/Wa 270/12, a także wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 127/12 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię. Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że z treści postanowienia z dnia 11 czerwca 2012r. wynika, że Prezydent Miasta błędnie pouczył skarżącą, że od postanowienia tego służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Również błędne pouczenie - o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - zawarte zostało w postanowieniu Wojewody z dnia 1 sierpnia 2012r. Fakty te nie mogą jednak mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie mogą bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem skarga dotycząca tego postanowienia podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przy tym wykazano powyżej, na rozstrzygnięcie to nie ma wpływu proceduralna wadliwość postanowienia organu II instancji, który w rozpatrywanej sprawie powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia (vide art. 134 k.p.a.). Ustawodawca wykluczył bowiem tę kategorię postanowień spod kontroli sądu administracyjnego, kierując się ich incydentalnym charakterem i możliwością oceny ich prawidłowości w ramach kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia. Merytoryczne rozstrzygnięcie zarzutów dotyczących przedmiotowego postanowienia powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będzie to decyzja nieodpowiadająca ich oczekiwaniom. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie.