III SA/Kr 1057/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania A. G. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka P. G. Burmistrz B, działając przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych, decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] zmienił decyzję Burmistrza B, działającego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dnia [...] 2011 r. nr [...] w następujący sposób: 1. przyznał A. G. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat, przyznając na P. G. kwotę 68 zł miesięcznie, w okresie od 2012-04-01 do 2012-10-31 oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznając na P. G. kwotę 80 zł miesięcznie, w okresie od 2012-04-01 do 2012-10-31, oraz 2. odmówił przyznania A. G. świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka P. G. z powodu pozostawania pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży do porodu. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 9, art. 12a, art. 18 art. 26, ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "u.ś.r." rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2009 r. nr 129 poz. 1058), ustawę z dnia 5 marca 2010r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 50, poz. 301), rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. z 2010 r., nr 183, poz. 1234), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2011 r., nr 298, poz. 1769) oraz art. 104, 107, 108, 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że po rozpatrzeniu wniosku A. G. z dnia 12.04.2012r. o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków organ stwierdził, że skarżąca spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanych na P. G. Jednakże organ odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka P. G. Prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka, zgodnie z art. 9 ust. 6 u.ś.r. przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, zgodnie z wzorem zaświadczenia określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14.09.2010r., które obowiązuje od dnia 1.01.2012 r. Z przedłożonych dokumentów tj. zaświadczenia lekarskiego z dnia 12.04.2012r. wystawionego przez lekarza ginekologa wynika, że A. G. pozostawała pod opieką medyczną od 14 tygodnia ciąży. Terminy udzielania świadczeń zdrowotnych wg powyższego zaświadczenia przedstawiają się następująco: w pierwszym trymestrze ciąży - 14.09.2011 r., w drugim trymestrze ciąży - 17.11.2011 r. natomiast w trzecim trymestrze ciąży - 12.03.2012 r. Mając powyższe na uwadze organ odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się syna P. G. uznając za negatywną przesłankę do wnioskowanego świadczenia pozostawanie pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. A. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła, że odmówiono jej świadczenia z powodu przepisu, który wszedł w życie 1.01.2012 r., podczas gdy była w ciąży od czerwca 2011 r. Opisała również trudną sytuację osobistą i majątkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 8 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 pkt 1 u.ś.r., z tytułu urodzenia dziecka przysługuje dodatek. Dodatek przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., dodatek przysługuje w wysokości 1000 zł. Co istotne w sprawie, dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieka medyczna nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, co znajduje oparcie w art. 9 ust. 1 pkt 6 u.ś.r. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 12 kwietnia 2012 r. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego z dnia 12 kwietnia 2012 r. wystawionego przez lekarza ginekologa-położnika, A. G. pozostawała pod opieką medyczną od czternastego tygodnia ciąży, zatem nie spełniła przesłanki pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, co implikuje na fakt, że nie spełniła kolejnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia o które się ubiega. Organ zaznaczył, iż decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, w tym do przedmiotowego dodatku należy do tzw. decyzji związanych. Organ administracji nie ma możliwości wyboru spośród kilku równoprawnych rozwiązań. Jeżeli strona spełnia ustawowe, musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Z tych też względów organ stwierdził, iż decyzja organu l instancji jest prawidłowa, a orzeczenie przez organ o przyznaniu świadczenia, przy ustalonym stanie faktycznym byłoby niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. A. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć zawiera ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych. Jedną z form pomocy społecznej, przewidzianą w art. 2 pkt 1 ustawy, jest dodatek do zasiłku rodzinnego. Prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka, zgodnie z art. 9 ust. 6 u.ś.r. przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, zgodnie z wzorem zaświadczenia określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14.09.2010r., które obowiązuje od dnia 1.01.2012 r. Jednym z warunków przyznania tego świadczenia jest udokumentowanie stosownym zaświadczeniem faktu pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (art. 9 ust. 6 i 7 ustawy). Wymaga podkreślenia, że przywołane przepisy art. 9 ust. 6 i 7 ustawy zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. - o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 237, poz. 1654). W myśl art. 18 ustawy nowelizującej, wskazany wyżej obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż 10 tygodnia ciąży, wszedł w życie z dniem 1 listopada 2009 r. Jednakże po czasowym obowiązywaniu przywołanej nowelizacji (od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 30 marca 2010 r.), wprowadzającej dodatkową restrykcję w prawie otrzymania świadczenia, ustawodawca zdecydował się na złagodzenie skutków nowelizacji, odraczając na mocy art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 50, poz. 301), obowiązek stosowania art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie, bowiem z treścią powołanego artykułu, dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 ustawy, do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługują po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego, co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Bezsporne, zatem jest, że na podstawie tego przepisu nastąpiło "zawieszenie" od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. obowiązku (wynikającego z art. 9 ust. 6 i 7 ustawy) legitymowania się przez kobietę, która urodziła dziecko, zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w świetle wskazanych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie z wniosku skarżącej o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka błędnie uznały, iż nie została spełniona obligatoryjna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu albowiem obowiązek wykazania pozostawania pod tą opieką nie obejmował skarżącej. Problematyka spełniania wskazanej wyżej przesłanki przez osobę ubiegająca się o zapomogę była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd rozstrzygając kontrolowaną sprawę podziela całkowicie stanowisko i wywody wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Op 476/12, że przepisu art. 15b ustawy, obowiązującego zarówno w dacie złożenia wniosku jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji, a przewidującego w ust. 5 i 6 jako warunek przyznania jednorazowej zapomogi pozostawanie kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu, udokumentowane zaświadczeniem lekarza lub położnej, nie można jednak odczytywać w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, który zaistniał wszak na tle regulacji zawieszającej jego stosowanie, zawartej w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 r. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca w dniu 14.03.2012 r. urodziła syna P. G., zatem w okresie wskazanym w art. 9 ust. 7 ustawy, tj. do 10 tygodnia jej ciąży, przepis ten nie obowiązywał, a dla otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka wymagane było tylko przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego, co najmniej jedno badanie w całym okresie ciąży. Z uwagi na zawieszenie stosowania art. 9 ust. 6 i 7 ustawy brak było natomiast przepisów prawa uzależniających przyznanie tego świadczenia od pozostawania pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży aż do dnia porodu, jak również wymogu przedłożenia zaświadczenia o pozostawaniu w tym okresie pod opieką medyczną. Taki obowiązek wprowadzony został dopiero od dnia 1 stycznia 2012 r. W tej dacie względem skarżącej upłynął już ostatni dzień 10 tygodnia ciąży, a nawet więcej niż jeden trymestr ciąży. Z oczywistych względów po dniu 1 stycznia 2012 r. skarżąca nie miała możliwości sprostać wymogom wynikającym z tego uregulowania. Przepis art. 9 ustawy należy, zatem interpretować w kontekście art. 3 ustawy zmieniającej, we wzajemnej ich łączności. W świetle wskazanych przepisów, w szczególności art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010r., należy podnieść, że co do zasady, uchylony przepis nadal ma zastosowanie do ustalenia skutków zdarzeń zaistniałych w czasie jego obowiązywania. W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, a to niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowych uregulowań do zdarzeń (zachowań), które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Automatyczne zastosowanie w sprawie art. 9 ustawy i uznanie, że skarżąca obowiązana jest przedstawić zaświadczenie, o jakim mowa w art. 9 ust. 7 ustawy, prowadziłoby natomiast do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych i zasady nieretroakcji prawa, a także - zważywszy na charakter przedmiotowego świadczenia - pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 18 Konstytucji RP stanowiącego, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 r., obowiązkiem lekarzy, istniejącym dopiero od dnia 1 stycznia 2012 r., jest zatem wydawanie zaświadczeń o treści odpowiadającej wymogom z art. 9 ust. 6 i 7 ustawy. Zarówno formy sprawowania opieki medycznej, jak i wzór zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną są określone w powołanym wyżej i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 8 ustawy. Wzór zaświadczenia, zamieszczony w załączniku do rozporządzenia, przewiduje udokumentowanie jednego badania w każdym trymestrze ciąży i nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu, co koresponduje z zapisem art. 9 ust. 6 i 7 ustawy, zawierającym wymóg pozostawania pod opieką aż do porodu. Natomiast od dnia 1 stycznia 2012 r. obowiązkiem kobiety jest zabieganie o stosowną dokumentację medyczną, która z dniem porodu może stanowić podstawę do wykazania pozostawania, co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu pod opieką medyczną. Z uwagi na to, że do dnia 31 grudnia 2011 r. stosowanie art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych było zawieszone, obowiązek ten dotyczy kobiet, które w dniu 1 stycznia 2012 r. znajdują się nie później niż w 10 tygodniu ciąży. Tym samym, w stosunku do kobiet, które urodziły żywe dzieci, ale nie mogły ubiegać się o założenie medycznej dokumentacji ciążowej od 10 tygodnia ciąży, gdyż w dniu 1 stycznia 2012 r. upłynął już względem nich ostatni dzień 10 tygodnia ciąży, nie można wymagać przedstawienia zaświadczenia określonego w art. 9 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a jedynie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 r., tj. zaświadczenia potwierdzającego, co najmniej jedno badanie w okresie ciąży. Do dnia 31 grudnia 2011 r. brak było, bowiem podstawy prawnej do ubiegania się przez ciężarną o potwierdzenie sprawowania opieki medycznej już od 10 tygodnia ciąży. Odmienna interpretacja treści art. 9 ustawy oraz art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 r. prowadziłaby do sytuacji naruszenia zasady lex retro non agit. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że obowiązek wykazania stosownym zaświadczeniem pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży nie odnosił się do skarżącej. Nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia dotyczącego okresu, gdy do otrzymania jednorazowej zapomogi zaświadczenie takie nie było wymagane, stanowi naruszenie opisanej zasady niedziałania prawa wstecz. Tym samym brak było podstaw do badania przez organ rozpoznający złożony przez skarżącą wniosek o wypłatę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się dziecka, przesłanki określonej w art. 9 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do skarżącej znajduje natomiast zastosowanie art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 5 marca 2010 r., który organy administracji naruszyły poprzez jego niezastosowanie. Takie stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w jednolicie ukształtowanym orzecznictwie Wojewódzkich Sadów Administracyjnych (wyroki Wojewódzkich Sadów Administracyjnych: w Olsztynie z 26 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Ol 397/12; w Lublinie z 18 października 2012 r. sygn. II SA/Lu 683/12; w Warszawie z 23 października 2012 r. sygn. VIII SA/Wa 432/12; w Gorzowie Wlkp. z 24 października 2012 r. sygn. II SA/Go 771/12; w Poznaniu z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. II SA/Po 384/12, w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. II SA/1067/12). Ze wskazanych powyżej przyczyn, Sąd uznał, że organy naruszyły prawo materialne przez błędną jego wykładnię i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą wniosek skarżącej uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.