VII SA/Wa 322/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Europejskiego Centrum [...] - Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Europejskiego Centrum [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] odmawiające dopuszczenia Europejskiego Centrum [...] do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2012r. Europejskie Centrum [...] wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] "wszczęcie czynności kontrolnych oraz nakazanie wstrzymania robót budowlanych" przy inwestycji realizowanej na posesji przy ul. [...] w [...] przez [...] S.A., z uwagi na uchylenie przez Wojewodę [...] - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...]- decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. o pozwoleniu na budowę zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Wnioskiem z dnia 9 lutego 2012r. organizacja społeczna ponownie wystąpiła o nakazanie rozbiórki w/w inwestycji, z uwagi na fakt, iż może ona spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zagrożenie dla środowiska. Pismami z dnia 14 marca 2012r. i z dnia 24 kwietnia 2012r. stowarzyszenie zwróciło się do organu powiatowego z wnioskiem o udzielenie informacji w przedmiocie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w zakresie powyższej inwestycji i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w w/w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] odmówił dopuszczenia Europejskiego Centrum [...] do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu I instancji cel stowarzyszenia zapisany w § 5 lit. f statutu "podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego", jak również żaden z pozostałych celów statutowych nie daje Stowarzyszeniu legitymacji do występowania z żądaniem wszczęcia czy też dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, czyli nie została spełniona pierwsza z przesłanek art. 31 § 1 k.p.a. warunkujących możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym - uzasadnienie celami statusowymi. W ocenie organu również interes społeczny nie przemawia za udziałem Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu. Na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w świetle w/w § 5 Statutu Europejskiego Centrum [...] za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] nie przemawiają cele statutowe, gdyż nie mają związku z prowadzonym postępowaniem oraz interes społeczny. Dodatkowo organ wskazał, że postępowanie prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej nie ma związku z podejmowaniem inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Europejskie Centrum Ochrony [...] siedzibą w [...], dochodząc stwierdzenia nieważności lub uchylania postanowień organów obu instancji. Skarżące stowarzyszenie zarzuciło obu postanowieniom naruszenie: art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie braku podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia jako organizacji ekologicznej i organizacji społecznej do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] poprzez błędne i pozbawione podstaw prawnych uznanie, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają takiego dopuszczenia Stowarzyszenia oraz brak jest interesu społecznego Stowarzyszenia w rozumieniu w/w przepisów do takiego dopuszczenia Stowarzyszenia; art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), poprzez błędne jego niezastosowanie; art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze m.), poprzez błędne jego niezastosowanie i błędne uznanie, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] nie ma charakteru postępowania związanego z ochroną środowiska a tym samym nie uzasadnia udziału Stowarzyszenia jako organizacji społecznej i ekologicznej w w/w postępowaniu administracyjnym; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ wydający postanowienie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie rozpoznania w pełnym wymiarze wynikającym z posiadanego materiału dowodowego kwestii powoływanego jednoznacznie przez Stowarzyszenie istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia i nieuwzględnienie przy badaniu tej kwestii istnienia interesu społecznego Stowarzyszenia w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., w którym wbrew twierdzeniom z zaskarżonego postanowienia wykazywano w sposób jednoznaczny ten interes społeczny, m.in. poprzez wskazywanie na skutki dla środowiska i ludności mieszkającej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji prowadzonej na wskazanej w postanowieniu nieruchomości; art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania stron postępowania do administracji publicznej poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia zamykającego drogę Stowarzyszeniu a tym samym społeczeństwu do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...], [...],[...],[...]obr. [...] przy ul. [...] w [...]; art. 9 k.p.a., poprzez brak pełnego i prawidłowego ustosunkowania się do formalnego i merytorycznego stanowiska zgłaszanego przez Stowarzyszenie; art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom oraz uczestnikom postępowania, w szczególności Stowarzyszeniu oraz okolicznym mieszkańcom za pośrednictwem Stowarzyszenia wzięcia udziału w w/w przedmiotowym postępowaniu; art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 k.p.a., pomijając istotne okoliczności sprawy oraz dane i szczegółowe informacje zawarte w pismach Stowarzyszenia oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie do faktycznej dyskryminacji organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie w sytuacji bezpodstawnej odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do w/w postępowania i bezpodstawnego uznania braku interesu społecznego Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Stowarzyszenie podkreśliło, że z treści samego postanowienia z dnia [...] lipca 2012r. wynika jednoznacznie, że do wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego doszło po ustaleniu w toku kontroli, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania wiaty magazynowej na pomieszczenie do recyclingu bez żadnego pozwolenia czyli, że bez zezwolenia miały być składowane w tej wiacie rzeczy podlegające recyclingowi. Recycling i sposób jego prowadzenia zawsze dotyczy ochrony środowiska naturalnego i poprawy stanu środowiska naturalnego również w rozumieniu postanowień statutu Stowarzyszenia. Zdaniem Stowarzyszenia w wyniku wydania zaskarżonych postanowień doszło do pominięcia interesu społecznego (w rozumieniu też art. 31 k.p.a. jakim jest m. in. ochrona środowiska i ludności lokalnej zamieszkującej w [...]. Według Stowarzyszenia jego cel statutowy w postaci podejmowania inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego jest celem statutowym uprawniającym Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]przy ul. [...] w [...]. W skardze wskazano również, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] służy ochronie środowiska naturalnego, gdyż zapobiega bezprawnym działaniom, które skutkować mogą negatywnie na środowisko naturalne, w tym na przyrodę i życie oraz zdrowie ludności lokalnej zamieszkującej w szczególności w obszarze oddziaływania w/w inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] odmawiające dopuszczenia Europejskiego Centrum [...]do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Organy obu instancji uznały, iż Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu stanowił art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle literalnego brzmienia ww. przepisu nie ulega wątpliwości, że organizacja społeczna domagająca się udziału w postępowaniu musi spełnić łącznie obie przesłanki, a zatem wykazać, że jej udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi organizacji oraz, że przemawia za tym interes społeczny. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2021/12). Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 122/11). Ponadto przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby lub która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Postępowanie administracyjne natomiast dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, gdy w jego wyniku zostaje wydana decyzja, która rozstrzyga wprost o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub decyzja zawierająca rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu, którego treść wpływa także na prawa i obowiązki tego podmiotu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009r., sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 897/08, publ. LEX nr 549644). W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. [...]). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2009r., sygn. akt II OSK 1339/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy że celem działania Europejskiego Centrum Ochrony [...] zgodnie z § 5 Statutu jest: a) wspieranie i analiza procesu integracji i zbliżenia kulturowego Polski, Rosji, Białorusi, Czech, Litwy, Rumunii, Słowacji, Ukrainy, Węgier z Unią Europejską, b) wspieranie i analiza procesów restrukturyzacji gospodarki, c) wspieranie i analiza rozwoju przedsiębiorczości, d) wspieranie i analiza przekształceń gospodarczych na terenach wiejskich, e) przeciwdziałanie bezrobociu, f) podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego, g) podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu świadomości zdrowotnej społeczeństwa polskiego, h) popularyzacja zdrowego trybu życia w społeczeństwie polskim, i) analiza edukacji o środowisku w społeczeństwie, j) wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w krajach Europy Środkowej, k) przeciwdziałanie patologiom społecznym, l) wspieranie działania na rzecz osób niepełnosprawnych, m) wspieranie działań na rzecz rozwoju fizycznego młodzieży. Cel Stowarzyszenia został sformułowany bardzo szeroko, dlatego koniecznym jest ustalenie, czy zakres działalności statutowej uzasadnia udział stowarzyszenia w postępowaniu. Ustalenie to powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Innymi słowy miedzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 122/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 2005r., sygn. akt II GSK 125/05 - ONSA/WSA 2006r. nr 6, poz. 154, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1064/09). Oceniając powyższą przesłankę, należy wskazać, że jedynym celem statutowym który można rozważać w kategoriach powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej jest cel zapisany w § 5 f statutu stowarzyszenia, tj. podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego. We wniosku zasadność dopuszczenia do udziału Stowarzyszenie uzasadniło również tym celem statutowym. Dla ustalenia jakie działania mieszczą się w powyższym celu konieczne jest odwołanie się do definicji zawartych w Słowniku języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN. Zgodnie z definicją inicjatywa to: 1. propozycja realizacji jakiegoś nowego projektu lub pomysłu; też: działania mające na celu ich realizację, 2. zdolność do samodzielnych pomysłów, 3. pierwszeństwo dające przewagę w czymś (tak na stronie www.sjp.pl). Zatem zapisany cel statutowy jako "podejmowanie inicjatyw zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego" oznacza proponowanie projektów (pomysłów) zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego lub realizowanie projektów (pomysłów) zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego. Taki cel statutowy Stowarzyszenia może być realizowany poprzez proponowanie zmian w prawie, wystąpienie z inicjatywą legislacyjną, przekonywanie do wdrożenia rozwiązań powodujących poprawę stanu środowiska naturalnego. W ramach tak określonego statutowego celu nie mieści się udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym konkretnej inwestycji, ponieważ celem postępowania administracyjnego nie jest poprawa stanu środowiska naturalnego lecz wyrażenie zgody na realizację inwestycji albo kontrola realizacji inwestycji albo jej funkcjonowania. Oczywiście w efekcie takich działań organu może nastąpić poprawa stanu środowiska naturalnego. Jednakże podkreślić należy, że poprawa stanu środowiska naturalnego jest tylko efektem podejmowanych działań, a nie celem ich podejmowania. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że każdy podmiot może zgłosić do organów nadzoru budowlanego podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości w realizacji obiektu budowlanego czy w jego funkcjonowaniu. Takie zgłoszenie może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu dokonującego zgłoszenia. Mimo to prawa wystąpienia ze zgłoszeniem nie należy utożsamiać z posiadaniem przymiotu strony, ponieważ sygnał o uchybieniach może pochodzić od osoby posiadającej interes faktyczny, a nie prawny w sprawie i wówczas takie zgłoszenie może stanowić impuls do wszczęcia postępowania z urzędu w związku z powzięciem informacji w sprawie obiektu budowlanego. Właśnie z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – pierwszym ze swoich pism Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem dotyczącym prawidłowości spornej inwestycji. Co do zasady Sąd podziela pogląd organu iż, cele statutowe nie uzasadniają wystąpienia Europejskiego Centrum [...] z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku hali magazynowej, zlokalizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Aczkolwiek argumentacja organów obu instancji w tym zakresie jest uboga. Skoro aby organizacja społeczna mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby konieczne jest spełnienie przez nią kumulatywnie obu przesłanek warunkujących to dopuszczenie, co zostało wskazane powyżej, to w momencie gdy pierwsza z nich nie została spełniona, zbędne jest rozważanie wystąpienia drugiej. W tym stanie sprawy skargę jako niezasadną należało oddalić, na podstawia art. 151 p.p.s.a.