II SA/Kr 155/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.S. i H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących M.S. i H.S. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589), na wniosek B.S. ustalił warunki zabudowy pn. "Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego wraz z terenem przyległym (dwa zespoły miejsc postojowych - 2 i 4 stanowiska, rozdzielone pasem zieleni wraz z wewnętrznym dojazdem i dojściem do budynku) z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej - wypożyczalnia samochodów - głównie jako "pojazdów zastępczych" na czas naprawy samochodów klientów firm ubezpieczeniowych na działce nr [...] w obr. [...] w N." Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - część tekstowa zawierająca wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz Nr 2 - część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona na kopii mapy zasadniczej, wraz z liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi teren inwestycji; stanowią integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że zamiarem inwestora jest zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 ustawy. Warunki zabudowy oraz wyniki analizy stanowią załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, będącą załącznikiem nr 2 do niniejszej decyzji. Załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganych przez art. 53 ust. 4 ustawy, t. j.: opinię Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 20 czerwca 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołania od ww. decyzji wnieśli osobnymi pismami W.B. oraz M. i H.S. . W.B. podniosła, że wyrażała zgody na działalność gospodarczą B.S. na skutek której jej działkę nr [...] zajeżdżają samochody. Wskazała, że organ nie skorzystał z możliwości nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2. Wadliwie zostały zinterpretowane przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak bowiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu (w stosunku do sąsiednich działek). Wskazała, że inwestor w kwestii dostępu do drogi publicznej nie próbował nawet zapytać współwłaścicieli działki nr [...] o zgodę dla dojazdu samochodów klientów firm ubezpieczeniowych do działki. Organ pominął również fakt, że w dniu 23 marca 2012 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek spółki cywilnej [A. w sprawie: budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz wykonaniem studni chłonnych m. in. na działce [...]. M. i H.S. podnieśli, że decyzja została wydana mimo licznych protestów odnośnie nielegalnej działalności prowadzonej przez B.S. , uciążliwej dla nich jako dla właścicieli działki sąsiedniej nr [...] Również zarzucili nieskorzystanie przez organ z nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki, brak kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uzyskanie ich zgody jako właścicieli działki [...] na korzystanie z działki jako drogi dojazdowej dla klientów do swojej działki, nie wzięcia pod uwagę wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wraz infrastrukturą na działce obejmującej m. in. działkę [...]. Dodatkowo wskazali, że organ nie poczekał aż WSA w Krakowie rozpatrzy ich skargę na decyzję SKO N. z dnia [...] września 2011 r. (termin rozprawy 20.04.2012 r.) Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem obaw odwołujących się jest sposób użytkowania działki, co nie jest przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek sposób użytkowania działki i funkcja istniejącego na niej budynku są w jakimś sensie powiązane, niemniej zarówno organ orzekający w pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy są związane - na mocy przepisu art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 - zakresem zgłoszonego przez inwestora zamierzenia. Wobec powyższego, Kolegium uznało, że niezwiązane z przedmiotem rozstrzygnięcia są żądania odwołujących się dotyczące przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki nr [...] i ukrócenia nielegalnej działalności B.S. , domagania się zgody wszystkich współwłaścicieli drogi dojazdowej nr [...] na jej wykorzystanie przez inwestora. W ocenie Kolegium, nieuzasadniony jest także zarzut braku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (w stosunku do sąsiednich działek). Analizę sporządzono w obszarze sąsiednim wyznaczonym w zasięgu trzykrotnej szerokości frontu działki, jednakże założeniem i ustaleniem wyjściowym analizy było przyjęcie (zgodnie z wolą inwestora) pozostawienia bez zmian parametrów i gabarytów istniejącego budynku. Oznaczało to, że parametry te nie powodują także zmiany wskaźnika zabudowy, a i same parametry (wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy, elementy geometrii dachu) zostały faktycznie poza analizą, skoro wniosek ograniczał się wyłącznie do zmiany funkcji na usługową. Taka zaś funkcja istnieje w obszarze analizy (m.in. zabudowa usługowo-handlowa w pierzei ul. [...]) i orzeczenie o kontynuacji funkcji jest prawidłowe. Wreszcie wskazano, że cyt. "nie ma związku ze sprawą podniesiona kwestia "nie wzięcia pod uwagę" zawisłej przed WSA sprawy sąsiedniej inwestycji [...], w której (dla potrzeb analizy) "uczestniczy" działka nr [...] jako "teren zielony", bowiem o funkcji terenów decydować może wyłącznie plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy." M.S. i H.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że na każdym ze współwłaścicieli ciąży obowiązek prawny uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na wykorzystywanie wspólnej działki [...] jako drogi dojazdowej. Wskazali, że w obszarze analizy wydanej decyzji jest m.in. zabudowa usługowo-handlowa w pierzei ul. [...], ale nie taka jaka została określona w warunkach zabudowy - brak zrealizowanej funkcji mieszkalnej określonej w warunkach zabudowy, brak parkingu, brak realizacji wskaźnika zabudowy w tym powierzchni zielonej - natomiast jest wjazd od ul. [...], którego nie ma w żadnej dokumentacji. Podkreślili, że obiekt został samowolnie wybudowany i doklejony do jego części z myjnią. Ponownie wskazali, że działka nr [...] stanowi teren innej inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę, które zakończyło się wydaniem pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 8 czerwca 2012r. Nadmienili także, że wielokrotnie występowali o wydanie decyzji zakazującej prowadzenia przez B.S. bardzo uciążliwej i nielegalnej działalności polegającej na komisowej sprzedaży samochodów osobowych i dostawczych i wynajmu samochodów i związane w tym blokowanie drogi dojazdowej. Na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na inwestora został nałożony obowiązek rozbiórki gotowego obiektu o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,0 x 4,5 m, o przeznaczeniu na budynek gospodarczo-magazynowy znajdującego się na działce [...]. Obiekt nie został jednak rozebrany, ale przeniesiony nad ogrodzeniem przy pomocy dźwigu na sąsiednią działkę a po wizycie kontrolnej z PINB N. obiekt przeniesiono ponownie na działkę nr [...]. W ocenie skarżących inwestycja nie spełnia także wymagań ochrony interesów osób trzecich, albowiem zostali pozbawieni możliwości korzystania z kanalizacji, pozbawieni dostępu do światła słonecznego oraz utrudnia to użytkowanie ich działki i terenów sąsiednich. W tym zakresie wskazali, że w dniu 30 stycznia 2009r. otrzymali pismo z Urzędu Miasta N. z dnia 21 października 2009 o ustaleniu lokalizacji inwestycji: " Rozdział kanalizacji sanitarnej i opadowej w ulicy [...] i jej przekazaniu do [...] Wodociągów Sp. Z o.o. ul. [...]. Kolektor kanalizacyjny na mapie przebiegał wzdłuż drogi dojazdowej -na działce nr [...] obok ich posesji na działce nr [...]. Z powodu braku zgody części współwłaścicieli działki nr [...] w obr. [...] (droga dojazdowa) na wejście w teren celem budowy przedmiotowej sieci na etapie projektowania została zmieniona trasa sieci omijając naszą nieruchomość - znak: [...] z dnia 4 kwietnia 2011 r. pozbawiając ich możliwości podłączenia do w/w sieci. Natomiast pozbawienie dostępu do światła słonecznego wynika z faktu, że przy granicy z ich działką na całej jej długości rośnie posadzony przez B.S. rząd krzewów typu - tuja - w zwartej objętości i już teraz są wysokie na ponad 5m wysokości. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§ 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była . decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 28 sierpnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, której materialnoprawną podstawą był przepis art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz przepisy § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 póz. 1588). Organ l instancji jako materialną podstawę decyzji powołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Rozważania należy rozpocząć od zacytowania przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z art.64 ust.1), który określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z nim wniosek powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wniosek inwestora z dnia 18 maja 2011 r. nie spełniał wszystkich tych wymagań. Inwestor nie określił w nim zapotrzebowania na wodę i energię, a określenie granic terenu objętego wnioskiem nie zostało przedstawione na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W myśl przepisu art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jeżeli zatem, stosownie do treści art.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, jak i budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, to cytowany przepis art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. znajduje zastosowanie do budynku magazynowego i miejsc postojowych na działce inwestora. Zgodnie z art.60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Znajdujący się w przedłożonych aktach administracyjnych projekt decyzji nie zawiera podpisu ani pieczęci osoby go sporządzającej. Z kolei stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; ) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu' zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określając wymogi dotyczące ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury - odniósł je do "nowej zabudowy", to jednakże powyższe nie oznacza, że w przypadku zmiany użytkowania obiektu budowlanego organ nie ma obowiązku badania czy planowania inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jak wspomniano już wyżej celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można wyłączyć inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że tak jak inne przedsięwzięcia inwestycyjne, również zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej nowej funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lipca 2008 r., II SA/Bk 167/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2007 r., II SA/Kr 1267/04, oba dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie, sposobu użytkowania obiektu budowlanego zależy od zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a ponadto od spełnienia łącznie wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Go 550/08, publ. Lex nr 508932). Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art.61 ust.6 ustawy, upoważniającym ministra do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nie tylko nowej zabudowy, ale i wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Stosownie do treści § 2 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, a przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z powyższego wynika zatem, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części winno nastąpić z uwzględnieniem przepisów cytowanego rozporządzenia, w tym - po wykonaniu analizy dotyczącej sposobu zagospodarowania terenu. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por, np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Wykonana w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, przyjęta bez zastrzeżeń przez organ l i II instancji, jest wadliwa. Nie wskazano w niej granic obszaru analizowanego, nie wymieniono numerów ewidencyjnych działek położonych w obszarze analizowanym, podano w niej jedynie ogólnikowo, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny mieszkalnictwa i usług. Dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania "istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego wraz z terenem przyległym (dwa zespoły miejsc postojowych - 2 i 4 stanowiska, rozdzielone pasem zieleni wraz z wewnętrznym dojazdem i dojściem do budynku) z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej - wypożyczalnia samochodów - głównie jako "pojazdów zastępczych" nie jest to wystarczające. Zmiana funkcji dotyczyć ma bowiem nie tylko samego budynku, ale i wykorzystania terenu działki. Niezrozumiała jest treść załącznika Nr 1 do decyzji punkt II 5, w którym mowa o wymogach projektu budowlanego, zapewniających ochronę interesów osób trzecich zgodnie z art.5 Prawa budowlanego, a to z uwagi na przedmiot decyzji -ustalenie warunków dla zmiany sposobu użytkowania. Nadto, stosownie do art.61 ust. 5 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zapewnienie dostawy prądu zagwarantowane zostało pismem z dnia 11.05.2009 r. i utraciło ważność po upływie 2 lat. Organy nieprawidłowo ustaliły, że nosi ono datę 11.05.2011 r. Omówienia wymaga również kwestia zapewnienia przez organy udziału w postępowaniu wszystkim osobom, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego. Warto więc przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji", (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r, l SA 1748/83). Zagadnienie dotyczące tego kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływało wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., póz. 154). W uzasadnieniu tej uchwały NSA m.in. stwierdził, że: "Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Wiążący charakter tej decyzji jest oczywisty, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), nakazujący organowi nadzoru budowlanego badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy «nie narusza prawa własności». Istotnie bowiem, decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Rozróżnienia zatem wymaga pojęcie prawa własności w znaczeniu jego przeniesienia, zbycia, zmiany itp. oraz pojęcie wykonywania prawa własności (a więc sposobu użytkowania), w tę ostatnią zaś sferę wkracza bez wątpienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Więcej nawet, oczywiste jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać i wkracza w sferę sposobu wykonywania prawa własności, a skoro decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje te sposoby wykonywania własności w sprawie indywidualnej, na podstawie planu miejscowego, to właściciel nieruchomości z reguły (niemal zawsze) jest uprawniony do występowania w charakterze strony na postawie art. 28 k.p.a: Teza ta zachowuje pełną aktualność w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich bez wątpienia może należeć właściciel sąsiedniej nieruchomości. Dodatkowym argumentem jest unormowanie art. 3 pkt 2 ustawy, stanowiącego, iż każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowym argumentem uzasadniającym wniosek, że właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jest brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy. Przepis ten przewiduje w określonej sytuacji wyznaczenie rozprawy oraz zawiadomienie "zainteresowanych". Tym samym w postępowaniu nie bierze udziału jedynie wnioskodawca (co sugeruje przepis art. 46 ust. 1 ustawy), lecz również osoby zainteresowane, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania". Wskazać również należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji (wyrok NSA z 22 października 1998 r., IV SA 116/98, niepubl.; wyrok NSA z 6 października 2000 r., IV SA 857/98, "Wspólnota" 2000, nr 44, s. 51). Teza uchwały zachowała swą aktualność również pod rządami obowiązującej od lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Należy wskazać na przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Stosownie zaś do treści art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu należącego do innych osób. W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. Oznacza to, iż krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany" (wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07, publ. Lex nr 515123). W świetle powyższego ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Krąg stron postępowania może zatem być bardzo szeroki, jednakże zawsze będą to podmioty legitymujące się tytułem prawny do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA z dnia 3.11.2010 r., sygn. IV SA/Wa 1283/10, LEX nr 758737). Analiza przedłożonych akt administracyjnych pozwala na dokonanie stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie jego strony. Przesyłki adresowane do [...] s.c. D. B. , G.S, nie zostały skutecznie doręczone. Powyższe powoduje, że ziściła się przesłanka wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, a to przesłanki wznowienia wymienionej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wydanie decyzji w warunkach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, powoduje konieczność uchylenia tej decyzji przez sąd niezależnie od tego, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że twierdzenie skarżących, że decyzja jest wadliwa, gdyż wydana została pomimo nieuzyskania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli na wykorzystywanie wspólnej działki [...] jako drogi dojazdowej nie jest zasadny. W świetle wyżej cytowanego przepisu art.61 ust.1 pkt 3 ustawy warunkiem wydania pozytywnej decyzji jest jedynie to, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Skoro inwestor jest współwłaścicielem działki stanowiącej drogę dojazdową do terenu inwestycji, warunek ten jest spełniony. Również podawana przez skarżących okoliczność samowolnego wybudowania obiektu przez inwestora jest prawnie relewantna dla wydania przedmiotowej decyzji. Zasadne są natomiast zarzuty dotyczące wadliwości sporządzonej w sprawie analizy. Naruszenie przepisów prawa materialnego oraz stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.