IV SA/Wa 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. - wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 ze zm.) - orzekł o wydaleniu obywatela U. M. G. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wpisem jego danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania wpisu do dnia 5 października 2012 r. M. G. złożył do Wojewody [...] wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w trybie art. 154 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Cudzoziemiec podniósł, że nie posiadał informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych wydania tej decyzji, co zdaniem M. G., skutkowało ograniczeniem jego praw i poniesieniem przez niego szkody. Cudzoziemiec wskazał, że nie został poinformowany przez Sąd Rejonowy w C., że prawomocny skazujący wyrok karny z dnia [...] września 2010 r. za przestępstwo umyślne w sprawie o sygn. akt [...], będzie stanowił podstawę do wpisu danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu. Ponadto M. G. podniósł, że wjechał na terytorium Polski mimo umieszczenia jego danych na liście osób niepożądanych, a więc na skutek zaniedbań funkcjonariuszy Straży Granicznej. Okoliczności te w ocenie M. G. przemawiają za uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. z uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes strony. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Po rozpoznaniu odwołania M. G. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał za Wojewodą [...], że decyzja której M. G. żąda uchylenia jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, którą organ administracji jest zobligowany wydać w określonych prawem okolicznościach. Decyzja ta wydana w oparciu o treść art. 88 ust.1 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach jest decyzją, która w powołanym przepisie nie przewiduje dla organu żadnego luzu decyzyjnego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w tym nie przemawia za tym słuszny interes strony. Wobec czego żądanie M. G. nie zostało przez organ uwzględnione. Skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. wywiódł M. G. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 154 k.p.a. M. G. nie zgadza się z Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że nie wykazał on słusznego interesu w rozumieniu art. 154 k.p.a. Zdaniem M. G. organ nie odniósł się do faktu, że wykonuje on zawód kierowcy transportującego towary między terytorium U. i Wspólnoty Europejskiej, a na skutek umieszczenie jego danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej jest niepożądany nie może wykonywać tego zawodu. Skarżący zarzucił również organowi, że nie sprecyzował czy i jakie racje interesu społecznego sprzeciwiając się pozytywnemu załatwieniu sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Skarżący podniósł, że nie wiedział i przy zachowaniu zwykłej staranności nie mógł wiedzieć, że jego dane wpisane są do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany oraz do Systemu Informacji Schengen. W ocenie skarżącego wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 9 stycznia 2011 r. przez przejście graniczne w D. należy traktować jako legalny, gdyż podczas kontroli legitymował się niezbędnymi dokumentami (ważnym paszportem i wielokrotną wizą Schengen upoważniającą do pobytu na terytorium Państw Członkowskich Schengen przez okres do 90 dni). Wyjeżdżając z Polski przez to samo przejście w dniu 14 stycznia 2011 r. skarżący działał w dobrej wierze i miał prawo domniemywać, że jest uprawniony do przebywania na terytorium Polski. Skarżący podniósł, że ponosi negatywne konsekwencje tego, że jego dane nie znalazły się w odpowiednim czasie w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, do którego został wpisany dopiero w dniu 11 stycznia 2011 r. Skarżący stoi na stanowisku, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych faktów, czym naruszył zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. jest prawidłowa. Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - w trybie art. 154 k.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże, aby organ administracyjny mógł skutecznie zastosować art. 154 § 1 k.p.a. zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Wyraźnie należy zaznaczyć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i nie jest możliwe ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. Nadto uchylenie ostatecznej decyzji może dotyczyć decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Na tle orzecznictwa ukształtował się pogląd według którego art. 154 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał luz decyzyjny. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06; z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10; z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 18/09). W świetle omawianego art. 154 k.p.a. organ jest również zobligowany do zbadania czy którakolwiek ze stron nie nabyła praw z decyzji ostatecznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1402/07 i z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995 r., sygn. akt SA/Po 2119/94 - OSP 1996, nr 4, poz. 77). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podziela stanowisko organu i stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. określone w art. 154 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. została doręczona M. G. w dniu wydania i nie była przez niego kwestionowana, a więc decyzja ta jest decyzją ostateczną. Podkreślić jednak należy, że żądanie M. G. uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekającej o jego wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dotyczy decyzji związanej. Oznacza to, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu a skutek jest określony w przepisie - organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowi przepis art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 ze zm.). Przepis ten zaliczany jest do kategorii przepisów wiążących dla organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1786/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 537/07). Zgodnie z treścią tego przepisu cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego dane są wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, jeżeli wjazd cudzoziemca na to terytorium nastąpi w okresie obowiązywania wpisu, jak również w sytuacji gdy jego dane znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ruchu bezwizowym lub na podstawie wizy Schengen, z wyłączeniem wizy upoważniającej tylko do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] przy wydawaniu decyzji w dniu [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach nie mógł zatem posłużyć się luzem decyzyjnym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobligowany był do wydania nakazu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako następstwo nieuprawnionego przebywania skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w składzie orzekającym nie ma również wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie można mówić o decyzji na podstawie której żadna ze stron nie nabyła praw. Na płaszczyźnie przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz w świetle treści tej decyzji M. G. nabył prawo z decyzji ostatecznej. Na skarżącego - jako stronę zobowiązaną - nałożono obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazując sposób (wyjazd dobrowolny przez przejście graniczne w D.) i termin (do dnia 15 stycznia 2011 r.) opuszczenia Polski, zaznaczając kiedy ponowny wjazd na terytorium RP będzie możliwy. W świetle powyższych okoliczności organ administracji po ustaleniu, że odpowiednie przepisy prawa materialnego nie dają mu potencjalnie możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, nie musiał rozważyć, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej nie może bowiem nigdy prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego i zastąpienia go elementami oceny o charakterze słusznościowym, do jakich należy "interes społeczny" lub "słuszny interes strony". Nawet w sytuacji gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji o wydaleniu to i tak jej uchylenie nie jest możliwe. Słuszny interes strony to taki, który znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, nie jest sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani go nie zastępuje. Uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby podważenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Chybiony jest zatem zarzut skarżącego, że słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Na marginesie warto dodać, że słuszny interes strony, podobnie jak interes społeczny, powinien być rozumiany w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony w ujęciu art. 154 k.p.a., domagania się przez stronę dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania oraz oceny przez organy administracji publicznej lub sądy (wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 118/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeświadczenie strony o poniesionej szkodzie i niemożności wykonywania zawodu kierowcy w międzynarodowym transporcie drogowym ma charakter subiektywny. Zgodzić się należy z organem, że nie wskazuje to na słuszny interes M. G. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy jak również brak ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę faktów i twierdzeń mających istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Rozważenie wskazanych okoliczności ze względu na charakter decyzji o wydaleniu skarżącego byłoby bezcelowe. Mając na uwadze powyższe nie można było zarzucić organowi naruszenia art. 154 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, wobec czego skargę należało oddalić jako bezzasadną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.