II SA/Kr 159/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania postanawia: odrzucić skargę. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 98 § 1, art. 101 w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa do 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi i podziemnymi oraz do 10 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wbudowanymi i podziemnymi na działce nr [....] oraz części działek nr [....], [....] obr. [....] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [....] oraz części działek nr [....] i [....] obr. [....] oraz zjazdem z działki nr [....] na działki nr [....] iu [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w dniu 20 stycznia 2012 r. wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [....] o zawieszenie ww. postępowania o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na to, że konieczne jest ustalenie prawidłowego kręgu stron tego postępowania. Prezydent stwierdził, że nie zachodziła przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa, ponieważ wniosek o zawieszenie postępowania nie pochodził od strony na wniosek której postępowanie zostało wszczęte. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że zawieszenie z urzędu postępowania na podstawie określonej w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie było możliwe, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji złożony został 7 lipca 2010r., a zatem od tej daty minęło już niewątpliwie ponad dziewięć miesięcy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [....] w K. , zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 kpa. Zdaniem żalącej się organ I instancji powinien był dokonać merytorycznej oceny tego, czy właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , obr. [....] posiada interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto organ I instancji niewłaściwie powołał się na art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. znak: [....] , wydanym na podstawie art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, a także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie odniósł się do podniesionej we wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej okoliczności zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego, lecz, zdaniem Kolegium, nie stanowiło to podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji, ponieważ podniesiona we wniosku o zawieszenie postępowania okoliczność związana z koniecznością ustalenia, czy właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obr. [....] posiada interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Kolegium podkreśliło, że zagadnienia wstępne dotyczą kwestii, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Natomiast krąg podmiotów mających przymiot strony w sprawie określany jest przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zatem ustalenia w tym zakresie nie są podejmowane przez inny organ lub sąd i nie mogą stanowić przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W ocenie Kolegium także powołanie przez organ I instancji art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowiło podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ organ I instancji nie połączył przesłanek zawieszenia, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przesłankami zawieszenia postępowania wskazanymi w przepisach art. 97 i 98 kpa. Skargę na postanowienie SKO w K. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [....] w K. , zarzucając naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 2) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez niewskazanie powodów, dla których organ I instancji oraz Kolegium odmówiły wiarygodności twierdzeniom wskazanym we wniosku o zawieszenie postępowania i nie wskazał podstaw dla ustalenia, że interes prawny współwłaścicieli działki nr [....] nie zasługuje na uwzględnienie, zaś im samym nie przysługuje przymiot strony; 3) art. 7 kpa, gdyż organy nie uwzględniły okoliczności, że istnieją osoby, które z mocy prawa powinny zostać uznane za strony postępowania, gdyż ich działka sąsiaduje bezpośrednio z terenem niniejszej inwestycji; 4) art. 8 kpa przez pominięcie w postępowaniu właścicieli nieruchomości graniczącej bezpośrednio z planowaną inwestycją; 5) art. 11 kpa przez to, że organ I Instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie ustalił prawidłowego kręgu stron postępowania; 6) art. 80 kpa przez to, że organ administracji publicznej nie odniósł się do całokształtu materiału dowodowego i nie zbadał okoliczności bezwzględnie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić trzeba, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, a jej zakres przedmiotowy został określony postanowieniami art. 3 - 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zm.), zwanej dalej "ppsa". Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wyliczone enumeratywnie kategorie aktów administracyjnych, czynności, względnie bezczynność organów administracji publicznej i przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych wypadkach. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ppsa skarga do sądu przysługuje na każdą decyzję administracyjną, lecz w wypadku postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym skarga, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy na postanowienie służy zażalenie, względnie jeśli postanowienie kończy postępowanie bądź rozstrzyga sprawę co do istoty. Jeżeli postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego nie mieści się w jednej z tych trzech kategorii, wówczas skarga na nie do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO w K. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie tego rodzaju nie kończy postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Wydawane jest bowiem w toku postępowania administracyjnego, zaś odnosi się do procesowej kwestii incydentalnej. Pozostaje zatem do rozważenia, czy na postanowienie takie – w razie wydania go przez organ I instancji – służyłoby zażalenie. Przepis art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano w doktrynie i orzecznictwie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Natomiast nowa regulacja, wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), weszła w życie 11 kwietnia 2011r. i zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem Sądu, nie jest trafny pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 kpa dostępnych w Systemie Informacji Prawnej LEX 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej – Filipowicz i niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych). Należy wziąć pod uwagę, że uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego (cytowane w ww. komentarzu) nie wskazuje na intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tym stwierdza się, że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zatem z uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można bowiem pominąć wskazanych w uzasadnieniu ww. projektu motywów wykluczenia przez ustawodawcę celowości kontroli instancyjnej i sądowej w określonych wypadkach. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia, czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Przy odczytywaniu aktualnego brzmienia art. 101 § 3 kpa należy mieć na względzie, że przewiduje on kontrolę incydentalnej kwestii zawieszenia postępowania, a więc odnosi się do przypadków powodujących wstrzymanie toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 kpa słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia. Takie trafne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany art. 101 § 3 kpa wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 630/12 i WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11 oraz postanowienia WSA w Białymstoku - z dnia 29 września 2011r., sygn. II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012r., sygn. II SA/Bk 513/11, a także postanowienia WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2011r., sygn. II SA/Wa 2184/11 i z dnia 22 marca 2012r., sygn. V SA/Wa 270/12 oraz wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012r., sygn. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012r., sygn. VII SA/Wa 127/12 - wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto taka wykładnia art. 101 § 3 kpa służy realizacji zasady z art. 12 kpa bez jakiejkolwiek szkody dla praw stron, w tym prawa do sądu, które zostaje zachowane i jest realizowane przy zaskarżaniu orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty. Należy też uwzględnić wykładnię systemową i podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 ppsa regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak WSA w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku). Zgodnie z nim zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania administracyjnego, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie", czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia przyjęte w kodeksie postepowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. pozostaje też w zgodzie z założeniami przyjmowanymi w innych postepowaniach np. w postępowaniu cywilnym. Skoro zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie należy do kategorii postanowień, na które zażalenie nie przysługuje, to zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa nie służy na nie również skarga do sądu administracyjnego. Dlatego orzeczono jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.