II SA/Bk 144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].10.2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...].10.2011r. o nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta B., przyznano A. J., na okres od 1.11.2011r. do 31.10.2012r. zasiłki rodzinne na dzieci: D. i N. W. w kwotach po 91 zł. miesięcznie na każde z dzieci oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na rzecz dziecka niepełnosprawnego – D. W. w kwotach po 80 zł. miesięcznie. Nadto przyznano jednorazowe dodatki do zasiłków rodzinnych po 100 zł. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. W dniu 20.09.2012r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. zawiadomił A. J. o wszczęciu, z urzędu, postępowania w celu ponownego ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2011/2012. Decyzja z dnia [...].10.2012r. nr [...] organ I instancji zmienił swoją decyzję z dnia [...].10.2011r. (j/w) w ten sposób, że odmówił A. J. przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do nich za okres od 1.09.2012r. do 31.10.2012r. Nadto odmówił prawa do jednorazowych dodatków przyznanych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 przez małoletnie dzieci. Przyczyną zmiany decyzji była ujawniona okoliczność, że ojciec małoletnich, K. W., od dnia 1.08.2012r. został zatrudniony na umowę zlecenie i z tytułu wykonywanej pracy uzyskał wynagrodzenie za miesiąc sierpień 2012r. w wysokości 2.239,14 zł. netto. Ponownego przeliczenia dochodu organ dokonał w ten sposób, że: do wysokości miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w 2010r. – tj. 556,67 zł. dodał uzyskany dochód miesięczny za miesiąc sierpień 2012r. K. W. – 2.239,14 zł., co stanowiło kwotę 2.795,81 zł. Dzieląc tenże dochód na 4 osoby w rodzinie, ustalił miesięczny dochód na 1 osobę w kwocie 698,95 zł. Kwota ta przekraczała tzw. kryterium dochodowe (583 zł. miesięcznie), z czego organ wywiódł, iż od 1.09. do 31.10.2012r., przyznane uprzednio świadczenia rodzinne, były nienależne. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy: art. 32 ust. 1 i 2, art. 4, 5, 8, 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 18 ust. 3 rozporządzenia MPS z dnia 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinnych (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 19.08.2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212). Od decyzji organu I instancji A. J. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. Twierdziła, że przeliczenie dochodu rodziny nastąpiło w sposób nieprawidłowy, gdyż powinny być odliczone alimenty jako utrata dochodu, skoro ojciec dzieci K. W. wrócił do rodziny i od sierpnia 2012r. łoży na ich utrzymanie, zaś Skarżąca nie pobiera już zaliczek alimentacyjnych z MOPR. Nadto ojciec małoletnich ma potrącane, przez komornika, zaległe alimenty za lata 2007- 2008. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].12.2012r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części w jakiej pozbawiło A. J. jednorazowych dodatków na dwoje dzieci do zasiłków rodzinnych ( po 100 zł.) z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do sposobu ponownego przeliczenia wysokości dochodu rodziny za 2010r., po uzyskaniu dochodu w sierpniu 2012r. przez ojca małoletnich – K. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uznało zarzutu odwołania w kwestii pomniejszenia dochodu rodziny o kwotę alimentów, które są potrącane z wynagrodzenia ojca wskutek egzekucji komorniczej. W świetle art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie utraty dochodu nie obejmuje potrącanych alimentów. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A. J. wskazała zarzuty, jakich nie podnosiła w odwołaniu. Skarżąca wyjaśniła (dołączając kserokopie umów zlecenia K. W.), że był on zatrudniony na umowę zlecenie w okresie 1.08.2012r. – 31.08.2012r., a następnie na umowę zlecenie w okresie 3.09.2012r. – 31.10.2012r. Zdaniem Skarżącej, skoro była przerwa w zatrudnieniu w okresie 1-3.09.2012r. to nastąpiła utrata dochodu, co powinno być brane pod uwagę przez organ, jak również to, że ojciec małoletnich nie przepracował pełnego miesiąca września 2012r. Wcześniej w/w okoliczności nie podnosiła, nie mając świadomości, iż może to mieć znaczenie w sprawie. Wnosiła o ponowne zweryfikowanie uprawnień do świadczeń rodzinnych oraz o umorzenie zadłużenia, którego nie jest w stanie spłacić. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podano w zarzutach skargi. Kontrola przez Sąd pod kątem legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, mając na względzie treść art. 134 ppsa (błędy decyzji dostrzeżone przez Sąd z urzędu). Na skutek zmiany, z urzędu, własnej decyzji organ I instancji odmówił Skarżacej przyznania prawa do zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci, w kwotach 91 złotych miesięcznie na okres 1.09.2012 r. – 31.10.2012 r. wraz z dodatkami do nich. Przesłanką do zmiany (uprzedniego) stanowiska organu I instancji było uzyskanie informacji o tym, że ojciec K. W. uzyskał w sierpniu 2012 r. wynagrodzenie za pracę w kwocie 2.239,14 złotych netto, o czym organ nie wiedział w dniu wydawania decyzji, tj. 12.10.2011 r. Zdaniem organu kwotę tę należało doliczyć do miesięcznego dochodu rodziny za 2010 r., co spowodowało przekroczenie tzw. kryterium dochodowego – 583 złotych, bowiem dochód miesięczny na osobę wyniósł 698,95 złotych. Należy zaznaczyć, że z dniem 1.01.2012r. uległy zmianie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, został też uchylony § 18 ust. 3 rozporządzenia MPS z 2.06.2005r., jednakże do rozstrzygnięcia tejże sprawy miały zastosowanie przepisy sprzed zmiany, gdyż Skarżąca nabyła uprawnienia do świadczeń rodzinnych decyzją z [...].10.2011r. Organy zastosowały prawidłowe przepisy w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 19.08.2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ... (Dz.U. nr 205, poz. 1212), jednakże dokonały błędnej ich interpretacji. Dla prawidłowej interpretacji niektórych przepisów ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992) zwanej dalej ustawą, oraz § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881), zwanego dalej rozporządzeniem, niezbędne jest przedstawienie stanowiska sądowoadministracyjnego w tej kwestii, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Kwestia prawidłowego stosowania przez organy administracyjne przepisów art. 3 pkt. 2, pkt. 23 i pkt. 24, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z § 18 rozporządzenia była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Na uwagę zasługują w szczególności te rozstrzygnięcia, które opowiadają się za stosowaniem § 18 ust. 1 rozporządzenia nie w jego dosłownym brzmieniu, ale w sposób uwzględniający przede wszystkim reguły wynikające z przepisów ustawy, z uwzględnieniem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. l tak w wyroku z 9 grudnia 2010 r. l OSK 1321/10 (Lex nr 744973) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis §18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w jego dosłownym brzmieniu. Stosując przepis §18 ust. 1 ww. rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych oznaczałby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałoby nie wielkości określone w tej ustawie, lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia §18 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści przepisu §18 ust. 1 ww. rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej. Taki też pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 22 października 2009r. l OSK 351/09 (LEX nr 573275), wskazując, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis § 18 rozporządzenia oznacza obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Na taki też sposób obliczenia dochodu wskazały też wojewódzkie sądy administracyjne, m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 27 października 2011r., III SA/Kr 833/10 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 366/08 (LEX nr 504652), także WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28.03.2012r. II SA/Bk 765/11 W tym miejscu należy jednocześnie podkreślić, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu, zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy. Przepis art. 3 ustawy zawiera słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 ustawy), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 ustawy (utrata bądź uzyskanie dochodu) dokonywane powinny być w zgodzie z zapisami tej ustawy, a nie z przepisami wykonawczymi. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego z 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przepis art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia (technicznego) sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, nie zaś do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogła stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów ustalania kryterium dochodowego. Pamiętać bowiem należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, iż art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie upoważniał właściwego ministra do określania w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005r., zawierający regulację materialnoprawną, wykracza swą treścią poza zakres upoważnienia ustawowego, to przesądza o jego niezgodności z ustawą o świadczeniach rodzinnych (tak: NSA w wyrokach z 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1321/10, wszystkie dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego w niniejszej sprawie, w sytuacji uzyskania i utraty dochodu po roku, za który ustala się dochód rodziny (rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy), organy zobowiązane były prawidłowo zastosować art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez odwoływania się do literalnej treści § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jak stwierdził, bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. P 45/08 (Dz. U nr 108, poz. 910), art. 5 ust. 4 ustawy nie określa terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy). Jak wynika z powyższego przepis art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwia dokonanie korekty ustalonego już dochodu osoby uprawnionej z powodu zdarzeń jakie nastąpiły już po upływie okresu, w związku z którym ustalono ten dochód, czyli po 31 grudnia roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Tylko taka interpretacja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego czyli zasadą celowości i solidarności (analogicznie: WSA w Poznaniu w wyroku z 21 grudnia 2010r. II SA/Po 805/, dostępnym w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi § 18 ust. 1 rozporządzenia oznacza obowiązek organu ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny Skarżącej w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego i utraconego dochodu. Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do rocznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2010 należy doliczyć dochód uzyskany przez K. W. w 2012 r. i dopiero od tak zsumowanego dochodu liczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny. Przy tym należy przyznać rację SKO, że za utratę dochodu nie uważa się potrąconych alimentów w świetle art. 3 pkt 23 ustawy. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiada, zdaniem Sądu, regulacjom zamieszczonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Białymstoku w sprawach o sygn. akt IISA/Bk 592-593/11. Natomiast wyrok WSA w Białymstoku w sprawie o sygn.. II SA/Bk 765/11 został utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z dnia 10.04.2013r. w sprawie o sygn. I OSK 1552/12 Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien brać pod uwagę wykładnię przepisów art. 3 pkt 2 i pkt 23, art. 5 ust. 4 i 4a ustawy i § 18 rozporządzenia przedstawioną wyżej przez Sąd i dopiero w zależności od wysokości tak wyliczonego dochodu stwierdzić, czy nastąpiło przekroczenie progu dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy 2011/2012. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a).