II GSK 2060/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 423/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia terminu zakończenia negocjacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 423/13 uwzględnił skargę [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie terminu zakończenia negocjacji warunków współpracy w zakresie rozliczeń za zakańczanie połączeń głosowych - uchylając zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej organem) postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] opartym na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "Pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa") - określił na dzień 16 października 2012 r. termin zakończenia negocjacji rozpoczętych w dniu 31 sierpnia 2012 r. wraz z doręczeniem [...] o zawarcie aneksu do umowy, dotyczących zmiany umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej [...]. Ustalono, że pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. [...] wystąpiła do [...] z wnioskiem o zmianę umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej [...]. [...] do pisma załączyła projekt aneksu do umowy oraz wyraziła gotowość prowadzenia negocjacji z [...]. Pismem z dnia 4 września 2012 r. [...], na podstawie art. 61 §1 kpa w związku z art. 27 ust. 1 Pt, zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wydanie postanowienia określającego na dzień września 2012 r. termin zakończenia negocjacji pomiędzy [...] a [...], dotyczących zmiany umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej [...], zgodnie z projektem aneksu załączonym do ww. wniosku. Organ zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 5 września 2012 r. postępowania w sprawie wydania postanowienia określającego termin zakończenia negocjacji pomiędzy [...] a [...], dotyczących zmiany umowy w zakresie zmiany stawek za zakańczanie połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej [...] zgodnie z załączonym do wniosku projektem aneksu oraz zwrócił się do [...] o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku [...] w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zdaniem organu stan faktyczny stanowi realizację hipotezy normy zawartej w art. 27 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 Pt i daje podstawę Prezesowi UKE do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie co nie ingeruje w spór toczący się między stronami. Wskazał, że negocjacje toczą się w przedmiocie rozliczeń międzyoperatorskich, a zatem dotyczą kwestii zasadniczych we współpracy międzyoperatorskiej. Jego zdaniem określenie terminu zakończenia negocjacji zmierza do przyspieszenia procesu uzgadniania warunków współpracy stron w zakresie zmiany określonych w umowie stawek za zakańczanie: połączeń w ruchomej publicznej sieci telefonicznej [...] lub do rozstrzygnięcia kwestii spornych w drodze decyzji administracyjnej. Określając termin zakończenia negocjacji Prezes UKE wskazał, że wziął pod uwagę stopień zaawansowania negocjacji uznając, że okres do prowadzenia negocjacji, który rozpoczął się wraz z doręczeniem wniosku [...] do [...] w dniu 31 sierpnia 2012 r., a który, na podstawie niniejszego postanowienia, kończy się w dniu 16 października 2012 r. jest wystarczający, by strony mogły pozytywnie zakończyć negocjacje. Organ nie pouczył o środkach zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...], wnosząc o jego uchylenie. Sąd I instancji wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 27 ust. 1 Pt. jest władczym rozstrzygnięciem organu regulacyjnego o terminie zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym, a wobec tego, że na etapie jego wydawania nie toczy się żadne inne postępowanie administracyjne, nie ma ono charakteru wpadkowego, lecz rozstrzyga sprawę co do istoty. Zatem mieści się ono w katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Dalej WSA przytoczył treść art. 27 ust. 1 – 8 oraz art. 30 ust. 1 Pt. stwierdzając, że Prezes UKE określając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 Pt. termin zakończenia negocjacji pomiędzy stronami dotyczących zmiany warunków współpracy naruszył prawo przez błędne ich zastosowanie. Według Sądu I instancji doręczenie skarżącemu postanowienia w dniu 15 października 2012 r., podczas gdy termin zakończenia negocjacji został ustalony przez organ na dzień 16 października 2012 r. powoduje faktyczną niemożność jego wykonania. Podpisanie aneksu do umowy nie jest możliwe nawet w sytuacji gdyby negocjacje zakończyłyby się bez ingerencji organu administracji. Mogło stworzyć możliwość złożenia wniosku, o którym mowa w art. 27 ust. 2 Pt., to jest wniosku o wydanie decyzji w sprawie rozstrzygnięcia kwestii spornych lub określenia warunków współpracy. Innymi słowy, przedmiotowe rozstrzygnięcie - potencjalnie - utworzyło perspektywę władczej ingerencji organu w sferę stosunku prawnego między stronami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwaną dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi [...], pomimo to, że skarżąca przed wniesieniem skargi na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy przy uwzględnieniu stanu faktycznego, który zaistniał już po wydaniu postanowienie z dnia 9 października 2012 r. nr [...], tj. okoliczności, iż przedmiotowe postanowienie zostało doręczone [...] w dniu 15 października 2012 r.; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: • zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, tj. brak wskazania, które przepisy postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prezes UKE naruszył i dlaczego naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak wyjaśnienia, w kontekście ustalonego stanu faktycznego, powołanych przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), • brak wskazań dla Prezesa UKE co do dalszego postępowania w przedmiocie wniosku uczestnika o określenie terminu zakończenia negocjacji pomiędzy nim a skarżącą dotyczących zmiany umowy w sprawie warunków współpracy i zasad rozliczeń z dnia 25 września 2001 r., • wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że wydanie przez Prezesa UKE postanowienia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 Pt. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie podlegające na uznaniu, że Prezes UKE nie mógł określić terminu zakończenia negocjacji w niniejszej sprawie na dzień 16 października 2012 r. Argumentację na poparcie zarzutów Prezes UKE przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala na stwierdzenie, że sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09). Podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Co bowiem istotne w tym względzie, jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład, z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np.: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 1215/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że w każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc, ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12). W tym też kontekście podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Wadliwość uzasadnienia wyroku ujawni się również w sytuacji, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. II GSK 1934/11). Z przedstawionego przeglądu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że na jego gruncie ukształtowało się stanowisko, z którego wynika, że w sytuacji, gdy uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego towarzyszą wskazane powyżej rodzaje deficytu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" to nie realizuje ono, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej. Tym samym, prowadzi to do podważenia fundamentalnego założenia, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując przypisane mu, a powyżej wskazane funkcje, a w konsekwencji do podważenia wynikającej z istoty uzasadniania rozstrzygnięcia sądowego idei dialogu, i to nie tylko w wymiarze odnoszącym się do relacji z sądem wyższej instancji (czy też sądem innej jurysdykcji), ale również, i przede wszystkim, w relacji do bezpośrednich adresatów rozstrzygnięcia, to jest innymi słowy, do pozostających w sporze prawnym stron oraz ich praw i (lub) obowiązków kształtowanych tym rozstrzygnięciem. Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów uzasadnienie to nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. Przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do przedmiotu sprawy, która dotyczy kwestii określenia terminu zakończenia negocjacji o zawarcie umowy o dostępie telekomunikacyjnym – ogranicza się w zasadzie do przytoczenia treści przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Uzasadnienie nie zawiera natomiast wskazania w jaki sposób należy rozumieć powołane przepisy w stanie faktycznym sprawy. Wobec tego należy uznać, że Sąd I instancji nie wyjaśnił motywów podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd I instancji pomimo uwzględnienia skargi nie zawarł wskazania co do dalszego postępowania dla organu. Tego wymogu z pewnością nie może wypełniać lakonicznie stwierdzenie Sądu w brzemieniu: "Wobec powyższego organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu i wyda stosowane na ten czas orzeczenie". Tym bardziej, że jak to zostało powiedziane powyżej Sąd I instancji ograniczając się do przytoczenia treści przepisów prawa nie dokonał subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę norm prawnych wskazanych w uzasadnieniu. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść na jakiej podstawie prawnej Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Z jednej bowiem strony WSA stwierdza, że Prezes UKE określając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 P.t. termin zakończenia negocjacji pomiędzy stronami dotyczących zmiany warunków współpracy naruszył prawo przez błędne jego zastosowanie. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa może dotyczyć wyłącznie przepisów materialnych. Z drugiej zaś strony Sąd I instancji w podstawie swojego rozstrzygnięcia wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przyczyn wyżej wskazanych skoro zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony, zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zakresie wyżej wskazanym skutkuje tym, iż przedwczesna jest ocena pozostałych zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższe wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie, mając również na uwadze złożone do protokołu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oświadczenie pełnomocnika organu, iż w dniu orzekania strony już zawarły umowę, która obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.