I OSK 2298/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 64/13 w sprawie ze skargi A. F. na bezczynność O. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 64/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi A.F. na bezczynność Operatora Gazociągów [...] S.A. w W. Oddział w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Operatora Gazociągów [...] S.A w W. Oddział w T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku A.F. z dnia 1 października 2012 r. w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Operatora Gazociągów [...] S.A na rzecz A.F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 1 października 2012 r. skarżąca wystąpiła w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) do Operatora Gazociągów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. (powoływana dalej również jako spółka) z wnioskiem o podjęcie negocjacji w celu zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń przesyłu gazu na działkach skarżącej tj. działkach [...] położonych w K. Pismem z dnia 9 października 2012 r. spółka poinformowała skarżącą, że stosowna odpowiedź zostanie udzielona po weryfikacji wniosku, stwierdzeniu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej oraz po przeprowadzeniu kwerendy zasobów archiwalnych wraz ze szczegółową analizą dokumentacji formalno-prawnej. W dniu 31 października 2012r. spółka poinformowała, iż jest właścicielem gazociągu. Wskazała dalej, że gazociąg został wybudowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie (znak L.AB.I/2-102/61) o lokalizacji szczegółowej z dnia 7 lutego 1962 r. oraz zezwolenia (znak WSW-Wł/14/62) na wejście w teren z budową gazociągu wydanego w dniu 15 maja 1962 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Krakowie. Ponadto poinformowano, że powyższe dokumenty nie zostały załączone do pisma, ponieważ spółka nie udostępnia swoich materiałów archiwalnych a odpisy przedmiotowych decyzji, według podanych numerów mogą zostać uzyskane we właściwych organach, które decyzję wydawały. W piśmie z dnia 7 grudnia 2012 r. skierowanym do skarżącej spółka podtrzymała swoje stanowisko informując, że nie udostępnia materiałów zgromadzonych w archiwach, które stanowią jej własność. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. A.F. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność spółki zarzucając jej nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 1 października 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy oraz wniosła o stwierdzenie bezczynności spółki i zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. W odpowiedzi na skargę stwierdzono, że po stronie Operatora Gazociągów [...], jako spółki prawa handlowego, brak jest obowiązku udostępniania informacji, które wytworzyły właściwe w sprawie organy administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził zasadność skargi na bezczynność wniesionej przez A.F. w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, która stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 ustawy). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W ocenie Sądu I instancji, ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Sąd I instancji dodał, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej do szerokiego katalogu form informacji publicznej ustawodawca zaliczył informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że informacje stanowiące podstawy lokalizacji i budowy gazociągu, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, stanowią informację publiczną w myśl przepisów omawianej ustawy. Ustalając zakres podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej Sąd I instancji wskazał na art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z jego treścią podmiotami takimi są organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Zaznaczyć należy, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze , lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej. Zdaniem Sądu Operator Gazociągów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.Oddział w T. wykonuje zadania publiczne. Za takim stanowiskiem przemawiają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Spółka jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 wskazanej powyżej ustawy). Przy ustalaniu, czy przedsiębiorstwo energetyczne można zaliczyć do kręgu wyżej wymienionych podmiotów, wskazać należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, w którym wskazał on, iż dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa, a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale również ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. W związku z powyższym uznać należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Bd 87/12). Sąd I instancji, podzielając pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. podziela też pogląd, że nie tylko w zakresie, w jakim przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, realizuje ono zadania publiczne. W niniejszej sprawie Spółka odmówiła udostępnienia żądanej informacji pomimo, że z udzielanych skarżącej odpowiedzi wynika, iż jest w ich posiadaniu. W związku z posiadaniem przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych dokumentów stanowiących informację publiczną (pismo z dnia 23 października 2012 r.) oraz braku udzielenia żądanej informacji w formie wskazanej przez skarżących, Sąd I instancji uznał, że spółka pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżącą. Sąd I instancji dodał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikała raczej z błędnej wykładni przepisów prawa przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wprawdzie spółka nie załatwiła wniosku skarżących, jednak podejmowała działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Skargą kasacyjną z dnia 1 sierpnia 2014 r. zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej p.p.s.a.) przez przyznanie zdolności sądowej oddziałowi spółki akcyjnej w sytuacji, gdy przepis ten przyznaje zdolność sądową jedynie osobie prawnej, 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Operator nie pozostaje w bezczynności, udzielił bowiem skarżącej odpowiedzi w formie i treści posiadającej cechy decyzji administracyjnej. Jako podmiot, który nie jest autorem żądanej informacji, nie może być obarczony obowiązkiem udostępnienia decyzji wydanych przez organ administracji, 3. naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust.1 pkt 4 lit. "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez wnioskodawców informacja jest informacja publiczną, a ponadto ewentualne żądania powinny być kierowane do właściwych organów administracji publicznej, a nie spółki akcyjnej. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nałożenie obowiązku na Oddział Spółki oraz pominięcie Operatora Gazociągów [...] S.A. z siedzibą w W. i przyjęcie, że zdolność sądową ma Oddział Spółki, może powodować nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Wyrok narusza zatem art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 25 § 1 p.p.s.a. Dodano, że skoro Operator Gazociągów [...] Oddział w T. udzielił skarżącej odpowiedzi i odmówił wydania decyzji (pismami z dnia 23 października 2012 r., znak: TT.405.187.2012.WS.2 oraz z dnia 7 grudnia 2012 r., TT.405.187.2012.WS.3), trudno zarzucać spółce bezczynność, a zatem skarga powinna z tej przyczyny ulec oddaleniu. Pisma spółki - z powodu zawarcia w nich minimum niezbędnych elementów, należy uznać w istocie za decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazano ponadto, że skarga na bezczynność powinna ulec oddaleniu z uwagi na brak obowiązku po stronie Operatora Gazociągów [...] S.A. przekazywania odpisów decyzji, których domagała się skarżąca. Skarżąca żądała bowiem wydania kserokopii decyzji organów administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągów na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji nakłada obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które takie informacje wytwarzają, gdyż dotyczą działalności konkretnego organu administracyjnego. Skoro Operator Gazociągów [...] S.A. jako podmiot prawny powstał dopiero w 2004 r., trudno obarczać go obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny, a nadto zostały wydane w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, tj. wiele lat przed tym, gdy nie tylko powstała sama spółka, ale i weszła w życie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że Operator Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. nie uchylił się od podania niezbędnych informacji (daty wydania decyzji, czy znaków, organów, które je wydały). Argumentowano, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący podejmuje próbę pozyskania dowodów - decyzji, na mocy których na nieruchomościach posadowiono urządzenia przesyłowe - celem dochodzenia roszczeń od operatora gazociągów. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż żądanie skarżącego stanowi informację publiczną, to i tak uznać należałoby, iż powinien się skierować do organów, które je wytworzyły - właściwych organów administracji publicznej. W konkluzji stwierdzono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może znaleźć zastosowania i nie może być nadużywana tam, gdzie racjonalny ustawodawca przewidział (w sprawach indywidualnych, a nie publicznych) prawo oparte na art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - powoływanej dalej jako k.p.a.). Skarżący, jako że decyzja z 1966 r. dotyczy jego prawa własności, niewątpliwie był stroną (uczestnikiem) tego postępowania, a zatem w trybie przepisów k.p.a. może dochodzić udostępnienia stosownych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Postępowanie w sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m. in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których szczegółowe wyliczenie zawarto w ust. 1, nadto organizacje związkowe i pracodawców, partie polityczne zawarte w ust. 2. W art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zakresie podmiotowym jest to więc regulacja prawna specyficzna, a przy tym niezwykle pojemna, obejmująca swoim zakresem również oddział spółki, przeciwko któremu skierowano skargę. Oddział spółki akcyjnej jest bowiem wprawdzie jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta zaś cecha wyposaża tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a., w zdolność sądową (art. 25 § 3 p.p.s.a.). Stanowisko dostrzegające potrzebę modyfikacji reguł, dotyczących zdolności podmiotów występujących w charakterze stron postępowania przed sądem administracyjnym, toczonego na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej było prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OZ 811/13, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzeczeniach tych wyrażony został pogląd, że oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ, jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Może być traktowany jako organ - w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. - a zatem w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co w rezultacie uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego niezastosowaniu, albowiem w jej ocenie Operator Gazociągów [...] S.A. nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielił A.F. odpowiedzi w formie i treści posiadającej cechy decyzji administracyjnej oraz - jako podmiot, który nie jest autorem żądanej informacji - nie może być obarczony obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot - organ administracyjny. W pierwszej kolejności należy podkreślić – na co wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że warunkiem zastosowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Oznacza to, że art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; z dnia 5 października 2011 r., I FSK 1488/10, LEX nr 1069258; z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, LEX nr 1068420; wyrok z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571; z dnia 20 kwietnia 2010 r., I GSK 774/09, LEX nr 594602; z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08, LEX nr 529941). Ponadto artykułowi 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako przepisowi z zakresu procedury sądowoadministracyjnej - przypisać należy charakter przepisu prawa procesowego, co oznacza, że aby skutecznie zarzucić naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też mieć na uwadze, że do naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może dojść w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji uznając skargę za nieuzasadnioną nie oddala tej skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, Sąd pierwszej instancji uznał bowiem skargę za uzasadnioną. W skardze kasacyjnej nie powiązano też zarzutu naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym w ocenie składającego skargę kasacyjną uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym "odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji", nie wykazano jednak, czy i w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. Uwagi dotyczące cech decyzji administracyjnej, jej charakteru i doktrynalnej konstrukcji domniemania formy decyzji administracyjnej mogą korespondować z treścią art. 104 i 107 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wskazują natomiast na błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną należy wskazać na niedopuszczalność wykorzystywania na niekorzyść skarżącego poglądów, które ukształtowały się w doktrynie i orzecznictwie w celu ochrony sytuacji prawnej adresatów działań szeroko rozumianej administracji publicznej, tj. ich wykorzystywania dla ograniczenia prawa do sądu tych podmiotów. Ugruntowane stanowisko, że pismo adresowane przez organ administracji do podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, które zawiera cztery tzw. elementy konstytutywne, tj. oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis pozwala zakwalifikować to pismo jako akt administracyjny, służy zwalczaniu negatywnego zjawiska tzw. ucieczki organów administracji od formy decyzji administracyjnej, a nie sanowaniu ich wadliwych działań i ograniczaniu konstytucyjnego prawa do sądu, a do tego sprowadzałoby się w istocie przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w drodze zwykłego pisma spełnia wymogi art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym przesądza o niezasadności skargi na bezczynność w tej sprawie. Warto zresztą zaznaczyć, że pismo to nie odmawiało udzielenia informacji publicznej z uwagi na dobro prawnie chronione, ale informowało, że spółka nie udziela informacji o swoich archiwach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w rozwinięciu zarzutu naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedstawiono również taką wykładnię art. 4 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, według której obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej ciąży jedynie na podmiotach, które takie informacje "wytwarzają". Pogląd ten pozostaje w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji", jak i z wykładnią celowościową i systemową tego przepisu akcentowaną w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl której, informacją publiczną jest każda tego rodzaju informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por.: wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1177/12, LEX nr 1265660; wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., I OSK 1274/12; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 736/12, LEX nr 1216575). Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Wa 187/13, LEX nr 1359208). Prawa do takich informacji nie wyłącza możliwość ich uzyskania przez strony postępowania administracyjnego. Informacji można bowiem domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada bez względu na swój interes prawny lub faktyczny. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.