III SA/Gl 764/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi E.W. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 2492, poz. 2104 ze zm.) w związku z naruszeniem § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 193, poz. 1399 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w J. , utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. zobowiązującą do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji części dofinansowania w kwotach [...] zł wykorzystaną z naruszeniem procedur, stanowiącą środki finansowe w ramach płatności ze środków europejskich. Zwrot dotyczy środków finansowanych otrzymanych przez Beneficjenta ze środków europejskich oraz kwotę [...] zł wykorzystaną z naruszeniem procedur, stanowiącą środki finansowe w ramach dotacji celowej z budżetu państwa wraz ze stosownymi odsetkami za zwłokę. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca E. W. , dalej "Strona", prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "A" na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszym aneksem otrzymała środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz dotacji celowej z budżetu państwa w łącznej kwocie [...] zł na realizację projektu pn. "Kompleksowa zmiana procesu produkcyjnego poprzez inwestycje w hale i maszyny firmy "A" w J. " w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet I Badania i rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość, Działanie 1.2 Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP, Poddziałanie 1.2.1. Mikroprzedsiębiorstwa. Wniosek aplikacyjny został złożony przez Stronę w dniu [...] r., natomiast umowa o dofinansowanie została zawarta w dniu [...] r. w wyniku konkursu zamkniętego. W wyniku weryfikacji dokumentów stanowiących uzupełnienie do wniosku o płatność końcową nr [...] złożonego przez Stronę w dniu [...] roku, Instytucja Pośrednicząca Drugiego Stopnia – [...]Centrum Przedsiębiorczości – zwana dalej IP2 stwierdziła, że realizacja projektu objętego wnioskiem aplikacyjnym i umową o dofinansowanie rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, co w myśl § 19 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599), wyklucza możliwość przyznania Stronie takiej pomocy. IP2 uznała, że wskutek dokonania wytyczenia geodezyjnego, a tym samym rozpoczęcia robót budowlanych w dniu [...] r. doszło do rozpoczęcia inwestycji objętej projektem, przed złożeniem wniosku aplikacyjnego tj. przed dniem [...] r., a w konsekwencji okoliczność ta wyklucza możliwość otrzymania dofinansowania w rozumieniu § 19 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach programów operacyjnych (Dz. U z 2010 nr 239 poz. 1599). Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał Stronę do zwrotu części dofinansowania w związku z wszczętym wobec niej postępowaniem w sprawie nieprawidłowości wykorzystania płatności ze środków europejskich oraz dotacji celowej z budżetu państwa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 wskazując na okoliczność konieczności zwrotu dofinansowania, z uwagi na rozpoczęcie prac nad inwestycją przed złożeniem wniosku aplikacyjnego, a to z uwagi na wykazane dokumentem Dziennik Budowy geodezyjne wytyczenie obiektu budowlanego. Strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc, o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] r. nr [...]. IZ RPO WSL decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] r. stwierdzając rozpoczęcie inwestycji przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, obciążenie organu kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt III SA/GI/1999/11 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się decyzji. Sąd uznał, że organ błędnie zastosował przepisy prawa materialnego przyjmując, że wystąpiły przesłanki z § 19 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r., które w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, wskazując równocześnie, że wniosek aplikacyjny o dofinansowanie projektu podlegał ocenie według warunków, trybów i kryteriów szczegółowo określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U z 2007 nr 193 poz. 1399) Nadto Sąd wskazał, że organ nie sprecyzował i nie uzasadnił, która z okoliczności wymienionych w art. 211 ust. 1 ufp wystąpiła i czy wedle prawa wspólnotowego stwierdzona nieprawidłowość może skutkować decyzją określającą zwrot przyznanych środków w kontekście wywołania przez Beneficjenta (działaniem lub zaniechaniem) szkody w budżecie unijnym. Dalej, Sąd wskazał na błędne zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej zamiast kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatecznie zaś zdaniem Sądu w postępowaniu dowodowym organ nie wyjaśnił zarzutu, iż sporny wpis do dziennika budowy wynikał z obowiązku przeprowadzenia prac zabezpieczających. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] WSL uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez IP2 działającego w ramach organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę IP2 w dniu [...] r. wystąpił pismem nr [...]do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. z prośbą o podanie informacji na temat prac zabezpieczających oraz wyburzeniowych przy ul. P. (działka [...]) dokonanych przez Stronę. W odpowiedzi z dnia [...] r. PINB w J. poinformował, że nie posiada informacji, by w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Stronę prowadziła na terenie inwestycji prace zabezpieczające. Podkreślił natomiast, że w myśl art. 45 ust. 1 ustawa z dnia 7 lipca 1994r. prawa budowlanego (Dz. U. 2010r. Nr 243, poz. 1623- dalej "upb"), dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, a prace wykonane przez Beneficjenta nastąpiły zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w dniu [...] r. została wydana decyzja nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektów objętych pozwoleniem na budowę. Wskazał również, że wpisy dokumentowane w dzienniku budowy w ww. okresie świadczą o rozpoczęciu i prowadzeniu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę ([...] ). IP2 stwierdziła, że stanowisko zajęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. potwierdza, że działania podjęte przez E. W. były robotami budowlanymi wykonanymi przed złożeniem przez Stronę wniosku o dofinansowanie, a roboty wykonywane przed dniem złożenia wniosku dotyczyły, elementów przewidzianych projektem przebudowy obiektów budowlanych i zgodnie z nim były wykonane jako realizacja inwestycji. Nadto organ podkreślił, że dokumenty, na których oparto ustalenia, organ przyjął bez zastrzeżeń. Zostały one przedstawione przez Stronę i nie było podstaw do kwestionowania ich autentyczności. Natomiast uzyskane w toku postępowania stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako dokument urzędowy nie budziło zastrzeżeń w świetle pozostałego materiału dowodowego. Wobec powyższego organ stwierdził, że Strona naruszyła przepisy dotyczące efektu zachęty, tj. art. 8 ust 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych), który przyjmuje, że pomoc dla przedsiębiorców na podstawie rozporządzenia może być przyznana tylko wówczas, jeśli jej udzielenie wywoła tzw. efekt zachęty. Organ podkreślił, że pomoc inwestycyjna udzielana jest w celu zwiększenia poziomu inwestycji w regionie objętym interwencją. Nie jest zatem uzasadnione udzielanie takiej pomocy na inwestycje, które byłyby dokonane również w przypadku nieotrzymania pomocy. IP2 wydała w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której zobowiązała Stronę , realizującego projekt pn. "Kompleksowa zmiana procesu produkcyjnego poprzez inwestycję w hale i maszyny szansą rozwoju firmy "A" w J. " do zwrotu dofinansowania przekazanego mu w ramach umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r., w wysokości [...] zł oraz [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta, tj. od dnia [...]r. do dnia zapłaty W dniu [...] r. E. W. złożyła odwołanie w którym wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie lub umorzenie postępowania, względnie o przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych u podstaw oceny stanu faktycznego polegający na przyjęciu, iż wpisy w dzienniku budowy dokonane przez kierownika budowy odzwierciedlają wykonanie prac budowlanych, których nie wolno było realizować przed datę złożenia wniosku o dofinansowanie, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż roboty zabezpieczające są robotami budowlanymi, obrazę przepisów prawa a to art. 3 ust 6 i 7 upb polegające na przyjęciu, iż prace zabezpieczające zawarte przez beneficjenta w dzienniku budowy są robotami budowlanymi inicjującymi proces budowlany, obrazę przepisów postępowania polegające na przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, iż roboty zabezpieczające są robotami budowlanymi oraz obrazę przepisów postępowania polegające na przyjęciu, iż prace zabezpieczające wykonane przez Stronę są faktycznym rozpoczęciem inwestycji objętej dofinansowaniem. Po rozpatrzeniu odwołania IZ w dniu [...] r. wydała decyzję, w której utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] r. uznając rozstrzygnięcie I-instancyjne za prawidłowe a żądanie zwrotu części dofinansowania za zasadne. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż istotne dla sprawy jest rozstrzygnięcie, czy Strona warunki prawne do przyznania pomocy. Odwołując się do §12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2007r., Nr 193, poz. 1399 ze zm.) oraz art. 8 ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodnie ze wspólnym ryzykiem w zastosowaniu art. 87 i art.88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych. Dz.UE.L 08.214.3) oraz preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 pkt 28, organ stwierdził, że prace związane z realizacją inwestycji mogą rozpocząć się po złożeniu wniosku o dofinansowanie projektu, którego przedmiot stanowi powyższa inwestycja, gdyż udzielanie wsparcia może dotyczyć wyłącznie przypadków, w których spełniony jest "efekt zachęty". Ograniczenie to jest ściśle związane z celami, jakie ma realizować regionalna pomoc inwestycyjna. W przypadku rozpoczęcia realizacji inwestycji przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu efekt taki nie występuje. Przez rozpoczęcie realizacji inwestycji należy uznać podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie potwierdza, że Strona rozpoczęła prace nad projektem przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie projektu. Rozpoczęcie robót budowlanych stanowi bowiem działanie, które należy uznać za mające na celu realizację projektu, powzięte przed złożeniem wniosku o dofinansowanie tego projektu, a zatem "efekt zachęty" nie występuje. Organ wskazał, że w sprawie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, tj. art.211 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Skoro strona dokonała pierwszych czynności w projekcie w dniu [...] r., to nie wystąpił "efekt zachęty", który jest bezwzględnym warunkiem przyznania dofinansowania w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej. W ocenie organu, jest nie do przyjęcia sytuacja, w której beneficjent podejmuje decyzję o zrealizowaniu projektu i czyni ku temu przygotowania przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Udzielenie w takim przypadku pomocy publicznej stanowiłoby dogodną sposobność do niczym nieuzasadnionego pomnożenia własnych środków dzięki udzielonej pomocy z pokrzywdzeniem innych podmiotów. W tych okolicznościach, środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Organ wskazał przy tym, że beneficjent ubiegający się dofinansowanie projektu winien znać zasady udzielania pomocy oraz przepisy, na podstawie których jej się udziela. Procedury obowiązujące w trakcie realizacji projektu zostały zawarte w m.in. w umowie o dofinansowanie, a beneficjent zobowiązał się do przestrzegania postanowień w niej zawartych. Naruszenie tych postanowień stanowi podstawę do wydania decyzji o zwrocie dotacji. W tej kwestii organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Od decyzji powyższej E. W. złożyła skargę do WSA zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na przyjęciu, iż dokonane przez skarżącą czynności stanowiły rozpoczęcie robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego; błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż inwestycja realizowana przez skarżącą nie spełnia charakteru nowości wskutek wykonanych czynności, i że w związku z tym nie ma tzw. "efektu zachęty" oraz naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa. Organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa, co przejawiało się początkowym przyznaniem dofinansowania a następnie jego cofnięcia w oparciu o te same dokumenty, organ uznał go za chybiony bowiem na etapie składania wniosku o dofinansowanie przez Stronę IZ nie dysponowała dziennikiem budowy. Dopiero w ramach rozpatrywania wniosku o płatność Beneficjent pismem z dnia [...] r. w odpowiedzi na pismo [...] Centrum Przedsiębiorczości [...] przedłożył dziennik budowy nr [...] Tom I wydany dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy oddalić, bowiem nie narusza ona prawa w stopniu wskazanym powyżej. Sprawa o zwrot dofinansowania przyznanego w ramach projektu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 ze skarg E. W. była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt III SA/GI/1999/11 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się decyzji. Sąd uznał, że organ błędnie zastosował przepisy prawa materialnego przyjmując, że wystąpiły przesłanki z § 19 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2010 r., które w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, wskazując równocześnie, że wniosek aplikacyjny o dofinansowanie projektu podlegał ocenie według warunków, trybów i kryteriów szczegółowo określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U z 2007 nr 193 poz. 1399) Nadto Sąd wskazał, że organ nie sprecyzował i nie uzasadnił, która z okoliczności wymienionych w art. 211 ust. 1 ufp wystąpiła i czy wedle prawa wspólnotowego stwierdzona nieprawidłowość może skutkować decyzją określającą zwrot przyznanych środków w kontekście wywołania przez Beneficjenta (działaniem lub zaniechaniem) szkody w budżecie unijnym. Dalej, Sąd wskazał na błędne zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej zamiast kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatecznie zaś zdaniem Sądu w postępowaniu dowodowym organ nie wyjaśnił zarzutu, iż sporny wpis do dziennika budowy wynikał z obowiązku przeprowadzenia prac zabezpieczających. Przytoczenie tych okoliczności jest o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. B. Dauter i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Zakamycze 2005, s. 345). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 1089/99 przywołany przez J.P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.223). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, brak jest przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu w przywołanym orzeczeniu. Analizując sporną decyzję należy zauważyć, że organ zastosował się do ocen prawnych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1999/11, bowiem w sprawie przywołał prawidłowe przepisy prawa materialnego to jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), a także zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii, czy przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie projektu Skarżąca podjęła prace związane z realizacją nowej inwestycji, przez które rozumieć należy pierwsze prace i czy stanowią one roboty budowlane czy też prace zabezpieczające w rozumieniu ustawy prawo budowlane, bowiem jak zauważył Sąd w wyroku z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1999/11 w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. Przepis ten stanowi w ust. 1, iż prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 1. Jednocześnie zgodnie z § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia, przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej. Powyższe oznacza, że skarżący mógł podjąć prace budowlane związane z realizacją nowej inwestycji od dnia złożenia wniosku, czyli od 1 sierpnia 2008 r. Przepis ten wprost statuuje tzw. warunek (efekt) zachęty. Warunek ten nie jest samoistnym tworem przepisu wykonawczego, lecz wynika wprost z treści przepisów prawa wspólnotowego. O efekcie tym mowa jest bowiem w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz.U UE.L.2008214.3), zgodnie z którym uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. O tym efekcie mowa jest w preambule rozporządzenia w akapicie 28 zd. drugie w zdaniu: "w przypadku jakiejkolwiek pomocy objętej niniejszym rozporządzeniem i przyznanej MŚP należy przyjąć, że efekt zachęty występuje, jeżeli przed rozpoczęciem jakichkolwiek działań dotyczących realizacji projektu lub działań objętych pomocą małe lub średnie przedsiębiorstwo złożyło wniosek do państwa członkowskiego". Należy również wskazać na przepis art. 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia, określający warunki wyłączenia, zgodnie z którym programy pomocy spełniające wszystkie warunki przewidziane w rozdziale I oraz w odpowiednich przepisach rozdziału II niniejszego rozporządzenia są zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 Traktatu WE i wyłączone z wymogu zgłoszenia, o którym mowa w art. 88 ust. 3 Traktatu WE, o ile każda pomoc indywidualna przyznana w ramach takiego programu spełnia wszystkie warunki niniejszego rozporządzenia, a program zawiera wyraźne odesłanie do niniejszego rozporządzenia przez zamieszczenie jego tytułu i danych dotyczących publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. W myśl art. 45 zd. trzecie Rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Dlatego zgłaszany projekt o dofinansowanie powinien odpowiadać wskazanym wyżej wymaganiom, a w szczególności warunkowi przewidzianemu w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia, w myśl którego pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. Logika tych przepisów – także z uwagi na odstępstwo (a więc wyjątek) od zasad wspólnego/wolnego rynku – wskazuje, iż dofinansowanie dotyczyć może jedynie projektów (inwestycji) nowych, a nie inwestycji już realizowanych – bowiem taka pomoc ma zachęcać do rozwoju dalszej działalności lub projektów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że Skarżąca przed dniem złożenia wniosku, tj. przed dniem [...] r. wykonywała roboty budowlane, a zatem w projekcie "efekt zachęty" nie wystąpił. Organ bezspornie ustalił, że Skarżąca wykonała prace budowlane. Powyższe wynika między innymi z pisma PINB w J. , który poinformował, że nie posiada informacji, by w okresie od dnia [...] r. do dnia [...]r. Stronę prowadziła na terenie inwestycji prace zabezpieczające. Podkreślił natomiast, że w myśl art. 45 ust. 1 upb dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, a prace wykonane przez Beneficjenta nastąpiły zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazał również, że wpisy dokumentowane w dzienniku budowy w ww. okresie świadczą o rozpoczęciu i prowadzeniu robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko organu, że wykonanie robót budowlanych niewątpliwie jest działaniem w celu realizacji projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. Ustalenia w tym zakresie nie były dowolne, bowiem ich podstawą były dokumenty przedłożone przez stronę skarżącą oraz informacja PINB. Trafnie zatem organ uznał, że wykonane przez Skarżąca prace nie były pracami zabezpieczającymi. Ocenie tej nie można zarzucić dowolności. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca w ramach rozpatrywania wniosku o płatność pismem z dnia [...] r. przedłożyła dziennik budowy nr [...] Tom I wydany dnia [...] r., a wpisy w tymże dzienniku stanowiły podstawę do podjęcia przez organ działań zmierzających do wyjaśnienia charakteru wykonanych prac przed dniem [...] r. W tych okolicznościach jako prawidłowe należało ocenić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wykonanie robót budowlanych nastąpiło już w dniu 20 października 2007 r., a więc doszło do rozpoczęcia inwestycji objętej projektem, przed złożeniem wniosku aplikacyjnego. Tym samym w takiej sytuacji w projekcie nie wystąpił "efekt zachęty". Zaprezentowane wyżej stanowisko koresponduje z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 989/11, z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 979/12, z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 2317/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 301/12, z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 753/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 45/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2010 r. , sygn. akt I SA/Sz 912/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznania za prawidłowe stanowiska organu, iż Skarżąca przystąpiła do realizacji projektu przed złożeniem wniosku o jego dofinansowanie uprawniony był pogląd, iż środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Ponieważ wsparcie udzielone zostało skarżącej na podstawie umowy z dnia 8 lipca 2009 r. to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p.". W myśl art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p zwrotowi podlegają środki lub dotacje wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208. W myśl art. 208 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 u.f.p. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 u.f.p. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11 LEX nr 1216705). Podkreślić zatem przyjdzie, że pod pojęciem "procedury" także należy rozumieć zawartą w dniu [...] r. umowę o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszym aneksem. W umowie tej zawarte były warunki dofinansowania projektu oraz sankcje związane z jej nienależytym wykonaniem. Skarżąca, składając wniosek w dniu [...] r. złożyła wymagane oświadczenie, a zawierając umowę w dniu [...] r. zobowiązana była do przestrzegania postanowień w niej zawartych. Skoro w niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie reguł wydatkowania środków określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego dnia z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych, to organ miał podstawy do wydania decyzji w trybie art. 211 ust. 4 u.p.f., określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Należy zauważyć, iż organ wykonał także zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny z dnia 14 maja 2012 r. sygn. akt III SA/GI/1999/11, bowiem uzupełnił postępowanie w zakresie wskazanym w wyroku. Zdaniem Sądu również zarzut naruszenia przez organ zasady zaufania obywateli do organów państwa, co zdaniem Skarżącej przejawiało się początkowym przyznaniem dofinansowania, a następnie jego cofnięcia w oparciu o te same dokumenty jest chybiony bowiem na etapie składania wniosku o dofinansowanie przez Stronę IZ nie dysponowała dziennikiem budowy. Tak więc przyznanie dofinansowania nastąpiło na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku aplikacyjnego. W ocenie Sądu decyzja została należycie uzasadniona. Organ orzekający przedstawił prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, który w zakresie uchybień dotyczących procedur związanych z udzielaniem pomocy publicznej popełnionych w trakcie wykonywania umowy, nie był przez Skarżącą kwestionowany. Należy stwierdzić, że prawidłowe orzeczenie o obowiązku zwrotu środków finansowych nie stanowi naruszenia zasady praworządności, czy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Jak wyżej wyłożono podstawą orzeczenia o obowiązku zwrotu środków było naruszenie przez Skarżącą procedur dotyczących udzielania pomocy publicznej, określonych w powszechnie obwiązujących przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.