II SA/Go 604/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michała Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 14 grudnia 2012 roku S.W. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości, wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, iż został wyrejestrowany z urzędu pracy. Pozostaje na utrzymaniu rodziny. Matka podaje mu jeden posiłek dziennie. W grudniu osiągnął ze zbieractwa 25,40 zł. W sklepach zbiera kartony na opał lecz w okresie zimowym nie zapewnia to jednak wystarczającego ciepła. Przed zbliżającymi się Świętami Bożego Narodzenia nie ma na jedzenie. Po przeprowadzeniu aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, powołując się na przepisy 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku O pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 3, 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku, O ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiana (Dz.U. Nr 276, poz. 2259 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej "kpa", odmówił przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup odzieży, opału i środków wzmacniających. W uzasadnieniu organ stwierdził, że S.W. nie wykonywał prac społecznie użytecznych, do wykonania których skierował go Ośrodek Pomocy Społecznej. Skarżący nie odbierał pism, które organ do niego dwukrotnie kierował. Stąd też organ stwierdził, że pomimo, iż spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej to odmawia współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Przy tym organ powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy O pomocy społecznej. Nadto wskazał, że nie zaobserwowano braków w formie odzieży, środki wzmacniające może strona zakupić bez obciążenia finansowego, wnioskujący zamieszkuje w domu wyposażonym w centralne ogrzewanie, z którego korzystają inne osoby i powinny zatem dołożyć się do zakupu opału. Od decyzji tej S.W. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że Ośrodek ciągle żąda od niego jakichś dokumentów, które dostarcza, a i tak nie otrzymuje ani zasiłku okresowego ani celowego co nasila jego smutek i depresję. Nadto zapłata za prace społeczno-użyteczne odbiega wręcz na niekorzyść od zasiłku okresowego i celowego i absorbuje też mnóstwo cennego czasu, a poza tym prace te oderwałyby go od opieki nad schorowaną matką. Jego zdaniem uporczywe nieprzyznawanie mu zasiłków jest złamaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Wskazał, że Kierownik Ośrodka traktuje go gorzej od innych, którym przyznaje świadczenia podczas gdy osoby takie posiadają widoczny majątek albo osobom, które otrzymane świadczenia marnotrawią. Odmowa przyznania zasiłku jest zamierzona i skierowana specjalnie przeciwko jego osobie. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że organ I instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, zaś w konsekwencji podjętych czynności ustalono, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej. Mieszka w [...] w domu swojej matki, zajmując 1 pokój. Kuchnia i łazienka jest wspólna z pozostałymi domownikami. Oświadczył, że nie ma żadnych dochodów, ani nie podejmuje żadnych prac umożliwiających osiągnięcie dochodu. W toku dalszych czynności ustalono również, S.W. z dniem [...] maja 2012 roku został wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy z powodu niepodjęcia prac społecznie użytecznych. Następnie Kolegium podało, że wraz z aktami sprawy organ I instancji przesłał serię zdjęć wykonanych przez Kierownika GOPS na giełdzie samochodowej, mogących świadczyć o prowadzonym handlu przez S.W. na tej giełdzie. Nadto z dołączonej notatki służbowej sporządzonej przez Kierownika GOPS wynika, że skarżący jest znany na giełdzie jako stały sprzedawca. Odwołujący podjął interwencję u kierownika giełdy w sprawie wykonywanych zdjęć, natomiast odmawiał jakiegokolwiek kontaktu z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Następnie organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2013 roku wezwał odwołującego do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Dalej organ drugiej instancji przytoczył treść przepisów art. 11 ust. 2 ustawy O pomocy społecznej i stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż S.W. został wyrejestrowany z ewidencji Urzędu Pracy z dniem [...] maja 2012r. z powodu niepodjęcia, po skierowaniu, prac społecznie użytecznych, zachodzi przesłanka określona w cyt. wyżej przepisach, stanowiąca podstawę prawną odmowy żądanych przez stronę świadczeń. Organ uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym zdjęć i adnotacji kierownika GOPS można uznać, że strona nie współdziałała z pracownikiem socjalnym wprowadzając go w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu. W skardze na powyższą decyzję S.W. zarzucił, że zarzut braku współdziałania z organem I instancji jest bezpodstawny, tym bardziej, że przeprowadził z Kierownikiem MOPS wielogodzinną rozmowę. Jest osobą chorą i skierowanie do prac gospodarczych jest równoznaczne z wysłaniem na niechybną śmierć. W rozległych, a przy tym częściowo nie dotyczących sprawy, wywodach skargi S.W. podnosił, że pracownica Ośrodka nachodzi go w domu, śledzi jego poczynania. Zdjęcia, które zrobiła na giełdzie samochodowej, są nieczytelne, przede wszystkim przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu w całość akt sprawy, nie widział bowiem zdjęć, które zostały mu zrobione na giełdzie, w związku z tym nie ma pewności, czy to na pewno on znajduje się na tych zdjęciach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej nazywanej jako "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do istoty sprawy wyjaśnić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej w jakiej została wydana, w pierwszej kolejności, zważywszy na jej przedmiot, trzeba wskazać, że zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku O pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm.), jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2007 roku, w spr. I OSK 1464/06 ). Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (wydaną z upoważnienia Wójta Gminy) o odmowie przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na zakup żywności ze względu na brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej, co zdaniem organów stanowiło wystarczającą podstawą do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy zważywszy na regulację art. 11 ust 2 ustawy O pomocy społecznej. Za brak współpracy organ I instancji uznał przy tym fakt niepodjęcia prac społecznie użytecznych, do odbycia których skarżący został skierowany przez PUP. Organ II instancji zaś dodatkowo wskazał, że o braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym i wprowadzaniu go w błąd co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, świadczą zdjęcia i adnotacje kierownika GOPS. Ten materiał dowodowy - w ocenie organu odwoławczego - może świadczyć o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu. Zgodnie z powołanym przepisem, między innymi brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenia ze środków pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia m. in. prac społecznie użytecznych, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy jednakże podkreślić, że stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Organ ma obowiązek wszechstronnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, uwzględnienia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoich możliwości finansowych bowiem przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Fakt wydawania decyzji rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 kpa statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wymaga natomiast, aby przed wydaniem decyzji organ rozpoznał wszechstronnie okoliczności konkretnej sprawy, wziął pod uwagę sytuację rodzinną i materialną wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoje możliwości finansowe i dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego wydał właściwą decyzję. Oczywiście przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Wobec tego, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane powinny być najbardziej pilne potrzeby (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2006r. sygn. II SA/Gd 5/05, Lex nr 299417). Wskazana uznaniowość w zakresie rozstrzygania w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej i związane z nią obowiązki organu orzekającego dotyczy też kwestii braku współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem pomocy społecznej (pracownikiem socjalnym). W myśl art. 4 ustawy O pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może zaś skutkować odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 omawianej ustawy. Jednakże w świetle ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, wynikająca z powyższego przepisu możliwość odmowy przyznania świadczenia jest fakultatywna, stąd dla jego zastosowania nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008 roku, w spr. II SA/Bd 966/07, w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013 roku, w spr. II SA/Sz 1246/12). Również w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że choć odmowa przyznania pomocy oparta została na konstrukcji uznania administracyjnego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od rzeczowego, spójnego i logicznego wykazania, iż ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby ubiegającej się o świadczenie (zobacz : W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010r., s. 115). Z powyższego wynika, że to organ pomocy społecznej prowadzący postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie świadczenia winien wykazać brak współdziałania wnioskodawcy z organem. W przedmiotowej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach Starosty, który decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku orzekł o utracie przez S.W. z dniem [...] maja 2012 roku statusu osoby bezrobotnej, co należy uznać za niewłaściwe. Organy pomocy społecznej, wydając decyzje w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, powinny we własnym zakresie, samodzielnie, dokonać oceny zaistniałych w sprawie okoliczności, które towarzyszyły wydaniu przez Starostę w/w decyzji. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 marca 2012 roku, w spr. I OSK 1791/11, iż brak współdziałania z art. 11 ust. 2 wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią, mając na względzie okoliczności z niestawieniem się przez skarżącego do zaproponowanej mu pracy, wynikające przede wszystkim z nieodebrania przesyłki zawierającej skierowanie do pracy społecznie użytecznej, zdaniem Sądu nie można przypisać skarżącemu braku woli podjęcia zatrudnienia, gdy brak było w rzeczywistości wiedzy skarżącego o skierowaniu go do wykonywania pracy. Zachowanie się skarżącego w powyższej kwestii wskazuje na jego niedbalstwo i nienależyte dbanie o własne interesy, jednakże nie przesądza o złej woli i świadomym działaniu ukierunkowanym na nieuzasadnioną odmowę podjęcia pracy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nawet, gdy brak współdziałania wnioskodawcy z organami pomocy społecznej jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi zostać przez organ wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Dlatego też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2008 roku, w spr. III SA/Kr 39/08 ). Nie ulega wątpliwości, że skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej wymaga współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc z organami pomocy społecznej. Jednakże organ przyznający pomoc nie może tracić z pola widzenia, że każda sprawa wymaga indywidualnego rozpoznania i niekiedy brak współpracy nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Organ II instancji kwestię braku współpracy, oprócz niepodjęcia prac społecznie użytecznych, powiązał ze stwierdzeniem o wprowadzeniu organu w błąd. Faktycznie zasadny może być wniosek, co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, iż strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu, a czego dowodem są zdjęcia i adnotacje kierownika Odwołanie się organu II instancji do materiału zdjęciowego i notatek Kierownika GOPS nakazuje wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jedynie przykładowo jako dowody wskazane zostały dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma zatem, w ocenie Sądu żadnych przeszkód procesowych aby jako materiał dowodowy dopuścić zdjęcia fotograficzne, czy notatki urzędowe sporządzone przez pracowników GOPS dla wykazania, iż osoba ubiegająca się o udzielenie jej pomocy ze środków publicznych podejmuje działania mogące świadczyć o uzyskiwaniu dochodu, którego nie ujawnia organom pomocowym. Takie materiały muszą być jednak w postępowaniu administracyjnym wykorzystane z dochowaniem wymogów proceduralnych, wynikających z przepisów Kpa. W okolicznościach sprawy obowiązkiem organu I instancji było ujawnienie wszystkich uzyskanych dowodów w aktach niezwłocznie po ich uzyskaniu i wezwanie strony do udzielenia wyjaśnień. Bez wątpienia bowiem okoliczności wynikające z notatek służbowych i wykonanych zdjęć mogą nasuwać podejrzenia, że osoba na nich uwidoczniona może choćby doraźnie trudnić się handlem, a tym samym uzyskiwać z tego tytułu dochody. Z tych przyczyn wezwanie strony do odniesienia się do wskazanego materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem I instancji pozostawało konieczne ze względu na informacje udzielone przez stronę w toku wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Ewentualna odmowa odniesienia się przez stronę do tych materiałów bez wątpienia powinna być uznana za ewidentny brak współdziałania w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej. Należy też mieć na uwadze, iż o ile S.W. jest osobą znaną bezpośrednio Kierownikowi GOPS i jego pracownikom, zatem identyfikacja przez nich osoby na zdjęciach jako skarżącego, nie mogłaby być podważana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, to z akt administracyjnych nie wynika, iżby był on osobiście znany członkom składu orzekającego SKO. Zatem przyjęcie przez organ II instancji, w ramach dokonanej oceny dowodów, iż na zdjęciach faktycznie figuruje S.W., w sytuacji gdy nie odniósł się do nich wcześniej procesowo organ I instancji musi być uznane za dowolne. Powyższego uchybienia proceduralnego nie może usunąć zawiadomienie S.w. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowy. Przepis art. 10 kpa stwarza stronie uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy bezpośrednio przed wydaniem decyzji, lecz nie jest to równoznaczne ze zwolnieniem organu z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie faktów. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (zobacz W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1993, str. 108). Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy winny były przede wszystkim dokładnie ustalić, jaka jest sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego. Dotyczy to między innymi warunków mieszkaniowych skarżącego, który podał, że mieszka w domu swojej matki, zajmuje jeden pokój oraz korzysta ze wspólnej łazienki i kuchni. Wszelkie opłaty za mieszkanie ponosi jego matka, a on sam do niczego się nie dokłada. Również wszelkie opłaty związane z użytkowaniem samochodu osobowego ponosi jego matka. Okoliczności te, jak również okoliczności związane z uzyskiwaniem przez skarżącego dochodu z jakichkolwiek źródeł, nie zostały przez organy w sposób wystarczający zbadane. Zdaniem Sądu arbitralne stwierdzenie przez organy orzekające, że S.W. odmawia współpracy i negatywne załatwienie z tego powodu wniosku o przyznanie świadczenia, powinno zostać poprzedzone ustaleniem, czy wnioskodawcy w ogóle przysługuje uprawnienie do ubiegania się o tego rodzaju pomoc. Zgodnie bowiem z powołanym w rozstrzygnięciu organu I instancji art. 48 ust. 1 ustawy O pomocy społecznej osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Stosownie do zapisu ust. 4 tego artykułu pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy O ustanowieniu programu (...) w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy O pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Warunki przyznania stronie pomocy w zakresie dożywania określa art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu (...) pomoc taka może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy O pomocy społecznej. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego organ zobowiązany jest zatem dokładnie, wyczerpująco ustalić, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy w tym zakresie, w tym także kryterium dochodowe ustalone dla tego typu świadczenia. Tym samym powinien w tym zakresie przeprowadzić, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, postępowanie wyjaśniając, które powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w wydanym rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu tymczasem, opisane działania organów orzekających naruszają wymogi rzetelnej procedury, stanowiąc naruszenie zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organów Państwa i przekonywania tj. art. 6, 7, 8 i 9 oraz 11 Kpa. Pomimo tego, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza to, jak powiedziano wyżej, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. Forma i rodzaj świadczenia powinien bowiem być dostosowany odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 Kpa statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dlatego też, w uzasadnieniach decyzji organy powinny były przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko, w szczególności celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli polegającej na tym, czy dokonały prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej oraz czy tę normę prawidłowo zinterpretowały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011roku, w spr. II SA/Wa 465/11). Uzasadnienie decyzji, które jest jednym z jej elementów (art. 107 § 1 kpa), powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w szczególności przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Tymczasem w uzasadnieniach decyzji organów orzekających obu instancji zabrakło przekonywujących, znajdujących oparcie w materiale dowodowym rozważań odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Organy skupiły się wyłącznie na rozważeniu przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy O pomocy społecznej, zapominając o konieczności rozważenia okoliczności związanych ze stanem majątkowym skarżącego oraz jego ewentualnym uprawnieniem do ubiegania się o pomoc. O niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie świadczy również fakt, że S.W. nie zapoznał się ze wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami, a w szczególności z dokumentacją fotograficzną sporządzoną na giełdzie samochodowej potwierdzającej, zdaniem organu, prowadzenie przez skarżącego handlu. Ponadto organ II instancji, powołując się na wskazaną dokumentację fotograficzną nie przesądził jednoznacznie, jaki może mieć ona wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wskazał, czy to, że skarżący prowadzi handel na giełdzie świadczy o osiąganiu przez niego dochodu, czy też o odmowie współpracy z organami. Nie określił, jakie ten dowód ma znaczenie dla sprawy. Wskazać także należy, iż właściwym było wezwanie S.W. do odniesienia się do materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem I instancji pozostawało konieczne ze względu na informacje udzielone przez stronę w toku wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Ewentualna odmowa odniesienia się przez stronę do tych materiałów bez wątpienia powinna być uznana za ewidentny brak współdziałania w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej. Należy też mieć na uwadze, iż o ile S.W. jest osobą znaną bezpośrednio Kierownikowi GOPS i jego pracownikom, zatem identyfikacja przez nich osoby na zdjęciach jako skarżącego, nie mogłaby być podważana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, to z akt administracyjnych nie wynika, iżby był on osobiście znany członkom składu orzekającego SKO. Zatem przyjęcie przez organ II instancji, w ramach dokonanej oceny dowodów, iż na zdjęciach faktycznie figuruje S.W., w sytuacji gdy nie odniósł się do nich wcześniej procesowo organ I instancji musi być uznane za dowolne. W konsekwencji uznać zatem należało, że w efekcie niezgodnego z prawem działania organów obu instancji rozpoznały one sprawę z naruszeniem powołanych wyżej przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy powinny podjąć zgodne z prawem działania nakierowane na ustalenie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, a w szczególności na dokładne ustalenie, czy osiąga on dochody i rozważyć przesłanki warunkujące przyznanie mu żądanego świadczenia. Ze wskazanych wyżej względów Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. uchylił również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sad orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.