III SA/Lu 307/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi M. H. i J. H. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ekshumacji zwłok I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia od słów: "Za nieuprawnione i niezrozumiałe należy uznać rozważania organu I instancji (...)" – strona 3, wiersz 17 od góry, do słów: "(...) 397/08 w którym Sąd ocenił skuteczność cofnięcia oświadczenia woli w trybie art. 88 Kc." – wiersz 44 od góry; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: LPWIS) uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], mocą której uchylono decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] i odmówiono ekshumacji zwłok K.H. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2012 r. do PPIS wpłynął wniosek H. Z. o ekshumację zwłok jej męża K.H.. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. PPIS wyraził zgodę na ekshumację zwłok, celem złożenia w innym grobie na tym samym cmentarzu. Wnioskiem z dnia [...] września 2012r. M. H. i J. H. – zwrócili się o wznowienie postępowania w przedmiotowej, z uwagi na niedoręczenie decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. PPIS, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie uznając, że wnioskodawcy są stroną postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. i odmówił ekshumacji zwłok K.H., z powodu cofnięcia zgody rodziców zmarłego. Powyższa decyzja została uchylona decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną przez LPWIS. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, m.in., że niezbędne jest przeanalizowanie zasadności wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem art. 148 k.p.a., a ponadto wskazano na konieczność poczynienia istotnych ustaleń, mających decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę PPIS wystąpił do małżonków H. z zapytaniem, kiedy dowiedzieli się o decyzji zezwalającej na ekshumację. W oparciu o ich wyjaśnienia organ I instancji uznał, że został zachowany termin miesięczny, określony w art. 148 §1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] PPIS uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] i odmówił ekshumacji zwłok K.H.. W odwołaniu od powyższej decyzji H. Z. zakwestionowała termin wskazany przez J. i M. małż. H. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji LPWIS stwierdził, że organ I instancji uzupełniając postępowanie dowodowe w sprawie wznowienia postępowania, ograniczył się do odebrania oświadczeń od M. i J. H., z których wynika, że o wydaniu ostatecznej decyzji dowiedzieli się od księdza S.G. w trakcie rozmowy w dniu [...] września 2012 r. Tymczasem H. Z. oświadczyła, że sprawę ponownego pochówku uzgadniała z rodzicami zmarłego w lipcu i sierpniu 2012 r., i wówczas informowała ich o wydanej decyzji, a zatem było to przed datą wskazaną przez nich w oświadczeniu. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta, jako kluczowa (zachowanie przez stronę jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania) w świetle art. 148 § 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., powinna być ustalona w toku ponownie prowadzonego postępowania. Za nieuprawnione i niezrozumiałe uznał rozważania organu I instancji w zakresie obowiązku organów administracji w sytuacji cofnięcia przez stronę oświadczenia woli na etapie postępowania odwoławczego, które – jego zdaniem zawsze determinowałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na ekshumację. Błędne w ocenie LPWIS jest stanowisko organu I instancji, że art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej "k.c.") nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, brak w k.p.a. regulacji dotyczących oceny skuteczności oświadczenia woli, nie przesądza o braku możliwości oceny takich oświadczeń, z zastosowaniem art. 61 k.c. Takie stanowisko pozwalałoby stronom bez jakichkolwiek konsekwencji na składanie sprzecznych ze sobą oświadczeń woli, zaś organ administracji byłby obowiązany do podejmowania takich działań, które są zgodne z tekstem prawa i nie był uprawniony do oceny korzystania z prawa przez stronę, w sytuacji sprzecznych interesów stron. Organ odwoławczy zobowiązał PPIS do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyli J. i M. małż. H., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że M. i J. H. złożyli wobec organu administracji oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na ekshumację w sytuacji, gdy oświadczenie to nie zostało złożone w toku postępowania administracyjnego wobec organu, tylko wobec osoby fizycznej poza postępowaniem; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a., art. 109 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a., art. 39 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie twierdzenia H. Z. o rzekomym poinformowaniu M. i J. H. w miesiącach lipcu i sierpniu 2012 r. o wydaniu decyzji z dn. [...] lipca 2012 r. za okoliczność kluczową dla ustalenia terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że M. i J. H. nie brali udziału w postępowaniu, gdyż: nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie, nie byli stronami postępowania, a także nie została im doręczone decyzja, jak również nie zostali pouczeni o możliwości i sposobie wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 10 i 15 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wszyscy żyjący krewni zmarłego w nich wymienieni, powinni mieć zagwarantowane prawo do wzięcia udziału w postępowaniu. O ekshumacji i pochówku decydować zatem powinni wszyscy uprawnieni. Gdyby M. i J. H. byli stronami postępowania administracyjnego, mieliby zapewnione prawo do składania wniosków, oświadczeń, pism oraz mieliby możliwość ich późniejszego cofania. Wskazali, że podpisując oświadczenie na prośbę H. Z. działali pod wpływem błędu, w który zostali przez nią podstępnie wprowadzeni. H. Z. zapewniła bowiem rodziców zmarłego K.H., że jego zwłoki zostaną złożone w grobie położonym we wskazanym przez nią i zaakceptowanym przez skarżących miejscu. Tymczasem okazało się, że zamierza ona przenieść zwłoki w zupełnie inne miejsce, tj. do grobu znajdującego się na obrzeżach cmentarza, przy wysypisku śmieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do przedstawionych w niej zarzutów podniósł, że ocena skuteczności cofnięcia zgody na ekshumację wyrażonej pod wpływem błędu, podlega ocenie sądu cywilnego, a nie organów administracji. Zdaniem organu nie można dać wiary twierdzeniom skarżących, że w ogóle nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu. Podkreślono, że oświadczenia z dnia [...] lipca 2012 r. zawierają numery dowodów osobistych oraz pouczenie o przepisach prawa karnego, których naruszenie skutkuje odpowiedzialnością karną. Zatem skarżący musieli mieć świadomość, że ich oświadczenie będzie wykorzystane w postępowaniu administracyjnym. Sąd zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze, w większej części zasługują na uwzględnienie. Decyzje zapadłe w obu instancjach zostały wydane po wznowieniu postępowania, zakończonego ostateczną decyzją PPIS z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Postępowanie wznowieniowe (rozdział 12 działu I k.p.a.) jest dwufazowe. W odróżnieniu od postępowania "zwyczajnego", w którym data doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej, jest równoznaczna z datą wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.), zdecydowanie o wznowieniu postępowania albo o odmowie wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i § 3 k.p.a.). Zatem datą wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach, jest data wydania postanowienia o wznowieniu. W pierwszej fazie tego ekstraordynaryjnego postępowania bada się jedynie kwestie formalne, a mianowicie, czy podanie o wznowienie opiera się na jednej z ustawowych podstaw (przesłanek) wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a albo w art. 145b k.p.a. oraz, czy zostało wniesione w terminie ustawowym. Ustawodawca zdecydował, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca o dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 145 § 2 k.p.a.). Jeżeli wynik badania powyższych kwestii jest pozytywny, organ obowiązany jest wydać postanowienie o wszczęciu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu, organ stwierdzi swój błąd uznając, że wznowienie było niedopuszczalne, np. z powodu niezachowania ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1978/06 – LEX nr 453469; z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10 – LEX nr 992498; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11 - LEX nr 1298483). W przedmiotowej sprawie J. i M. małż. H. wskazali w podaniach z dnia [...] września 2012 r. (k. 10 i k. 11 akt administracyjnych), że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Oświadczyli, w odpowiedzi na żądanie organu, że o wydaniu przez PPIS decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. dowiedzieli się w dniu [...] września 2012 r. od księdza prałata S.G. (k. 38 akt administracyjnych). W sytuacji zatem, gdy H. Z. zakwestionowała ten fakt w złożonym odwołaniu, zaszła konieczność skonfrontowania stanowisk obu stron i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, praktycznie w całości. W celu uniknięcia ewentualnego zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem sądowej kontroli wynika, że organ II instancji nie wyraził swojego stanowiska odnośnie niezachowania przez skarżących ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Stwierdził jedynie, że w tej kwestii strony podają odmienne relacje, które wymagają wyjaśnienia i przeprowadzenia określonych dowodów oraz ich oceny. Za uzasadniony natomiast należy uznać zarzut, wymieniony w pkt III. 1 skargi. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm. – dalej "ustawa") – prawo pochowania zwłok ludzkich mają członkowie najbliższej rodziny osoby zmarłej, enumeratywnie w tym przepisie wymienieni, tj.: 1) pozostały małżonek; 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Prawo do pochówku należy do prawnie chronionych podmiotowych praw osobistych, w rozumieniu art. 23 k.c. Utrwalone orzecznictwo prezentuje od lat stanowisko, w myśl którego wymienione prawo podmiotowe nie kończy się na pochówku, lecz obejmuje również możność żądania ekshumacji (art. 15 ust. 1 ustawy), w celu pochowania zwłok w innym miejscu (zob. orzeczenia Sądu Najwyższego, z dnia: 13 stycznia 1965 r., sygn. akt I CR 464/64 – OSNC 1965/10/171; 7 czerwca 1966 r., sygn. akt I CR 346/65 – LEX nr 5998; 30 lipca 1965 r., sygn. akt II CZ 53/65 – LEX nr 5842; 31 marca 1980 r., sygn. akt II CR 88/80 – LEX nr 8222). Ugruntowane i zgodne są również poglądy judykatury, że w przypadku sporu między uprawnionymi do żądania ekshumacji, konieczne jest rozstrzygnięcie o tym prawie podmiotowym przez sąd powszechny (por. przytoczone wyżej orzeczenia, a nadto wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1983 r., sygn. akt I CR 328/83 – LEX nr 8574; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia: 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08 - LEX nr 571872; 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1383/10 – LEX nr 746502 oraz wyroki: WSA w Opolu z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 507/05 - LEX nr 871556; WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 728/05 - LEX nr 194652; WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 523/08 – LEX nr 1073672; WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1201/09 – LEX nr 551939, OSP 2011/10/105). Jeśli zatem po wszczęciu postępowania o dokonanie ekshumacji zwłok i szczątków ujawnione zostaną rozbieżne w tym zakresie stanowiska prezentowane przez uprawnione osoby, to organ prowadzący postępowanie, powinien zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiesić postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. inspektor sanitarny powinien równocześnie wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. czy prawo podmiotowe w zakresie ekshumacji przysługuje osobie, która zainicjowała to postępowanie albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do sądu). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało w ustawowym terminie, PPIS powinien zastosować przepisy zawarte w art. 97 § 1 pkt 4 i w art. 100 § 1 k.p.a. Zawieszone postępowania zostanie podjęte, po uprawomocnieniu się wyroku wydanego przez sąd powszechny (tu Sąd Okręgowy). W tych okolicznościach, za zbędne należy uznać stanowisko organu II instancji, nakazujące badać w postępowaniu administracyjnym, skuteczność odwołania oświadczeń woli wyrażonych przez J. i M. małż. H. w pismach z dnia [...] września 2012 r. Podnieść nadto trzeba, że pierwotne oświadczenia woli z dnia [...] lipca 2012 r. o wyrażeniu zgody na ekshumację , nie zostały złożone przed PPIS, jak wywodził organ odwoławczy, lecz ujawnione (uzewnętrznione) były wobec H. Z. – na jej prośbę (porównanie charakteru pisma H. Z. wskazuje, że treść oświadczeń – k. 4 i k. 5 akt administracyjnych, była pisana jej ręką). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 523/08 – LEX nr 1073672, że właściwy inspektor sanitarny, jako organ I instancji, jest właściwy do rozstrzygania sprawy wyłącznie w aspekcie sanitarno-porządkowym, a taką sprawą jest niewątpliwie przeprowadzenie ekshumacji. Nie może zatem samodzielnie badać skuteczności cofnięcia pierwotnych oświadczeń woli przez pryzmat art. 61 § 1 k.c., ponieważ nie ma takich kompetencji. Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił błędne uzasadnienie decyzji we wskazanej w wyroku części, bowiem stanowi ono integralną część tego aktu. Skutkuje to pozostawieniem w mocy osnowy decyzji (prawidłowej) oraz pozostałej części uzasadnienia i doprowadzi decyzję do stanu zgodnego z prawem. Zakwestionowana przez sąd część uzasadnienia, zostanie zastąpiona wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku i będzie wiążąca dla organów orzekających. Z tych względów, należało orzec w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżących skutku, przeto skarga w tej części została oddalona (art. 151 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a.