II OSK 92/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 476/13 w sprawie ze skargi A. P. i Ł. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przybudówek oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. II SA/Bk 476/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi A. P. i Ł. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek A. i D. Ł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych wykonywanych przez Ł. P. przy budynku gospodarczym usytuowanym na działkach o nr geod. [...] i [...] w miejscowości Z., gm. G. W trakcie oględzin ustalono, że do istniejącego murowanego budynku zostały dobudowane dwie przybudówki o drewnianej konstrukcji: jedna o wymiarach dł. 6,15m i szer. 1,55 m (od strony południowej), a od strony wschodniej 2,5 m, druga o wymiarach 3,15 x 2,46 m na fundamencie punktowym, zlokalizowana od strony wschodniej budynku murowanego. Ustalono też, że właścicielem działki o nr geod. [...] jest Gmina G., natomiast działka nr geod. [...] jest własnością D. Ł. Na podstawie oświadczeń A. P. – inwestora - ustalono, że istniejący budynek murowany został zakupiony wraz z działką nr geod. [...] w 1996 r., część drewniana od strony południowej została dobudowana w latach 1997-1998, a część od strony wschodniej powstała w 2005 r. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów dotyczących rozbudowy istniejącego obiektu. W tych okolicznościach organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku gospodarczego oraz nałożył na inwestorów: A. P. i Ł. P. obowiązek przedłożenia: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 28 września 2012 r. Następnie, na wniosek inwestorów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z [...] października 2012 r. zmienił obowiązek zawarty w rozstrzygnięciu w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentacji i ustalił nowy termin przedłożenia dokumentacji do dnia 31 grudnia 2012 r. W związku z tym, że inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowalnego I instancji decyzją z [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał im dokonać rozbiórki: 1) przybudówki drewnianej o dł. 6,15 m i szerokości 1,55 do 2,5 m (usytuowanej od strony południowej budynku gospodarczego); 2) przybudówki drewnianej o wymiarach 3,15 m x 2,46 m (usytuowanej od strony wschodniej budynku gospodarczego), wybudowanych przy budynku gospodarczym usytuowanym na działkach nr geod. [...] i [...] w miejscowości Z. gm. G. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i D. Ł. wskazując, że organ I instancji nie ustalił terminu nakazanej rozbiórki i nie odniósł się do legalności samego budynku gospodarczego. Poza rozważaniami organu pozostało też stwierdzenie, że inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji organu I instancji odwołali się również inwestorzy A. P. i Ł.P., którzy we wniesionym odwołaniu podkreślili, że przedmiotowe przybudówki nie stanowią zagrożenia życia i mienia, nie naruszają też interesu społecznego. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że na budowę kontrolowanych przybudówek inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przybudówki zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej w latach 1997-1998 oraz w 2005 r., zatem konieczne było zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu określonego w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wprawdzie art. 48 cyt. ustawy przewiduje możliwość legalizacji obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej, tym niemniej organ I instancji nie miał możliwości jej zastosowania, gdyż inwestorzy nie dopełnili czynności nakazanych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku stanowiło podstawę nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów. W odpowiedzi na zarzuty A. i D. Ł. organ wyjaśnił, że wszczęte postępowanie dotyczyło legalizacji samowolnie wykonanych przybudówek i tylko w tym zakresie zaskarżona decyzja zakończyła to postępowanie. Kwestię legalności murowanego budynku gospodarczego organ nadzoru budowlanego bada w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się zaś do zarzutu nieokreślenia w zaskarżonej decyzji terminu nakazanych rozbiórek, organ wyjaśnił, iż nakaz rozbiórki ma charakter natychmiastowy i podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddając skargi wniesione przez A. P. i Ł. P. na decyzję z [...] kwietnia 2013 r., stwierdził, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki jest zgodna z prawem. Z bezspornych ustaleń w sprawie wynika, że przybudówki wybudowane przy budynku gospodarczym usytuowanym na działkach o nr [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gm. G., zostały wzniesione przez skarżących samowolnie w latach 1997-1998 oraz w 2005 r., gdyż skarżący nie posiadali pozwolenia na ich budowę. W tych warunkach organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, wszczynając w pierwszej kolejności procedurę legalizacji powstałej samowoli. Skarżący nie doprowadzili do legalizacji spornych obiektów, gdyż nie podjęli żadnych działań w celu realizacji postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane zostaje spełnione jedynie wówczas, gdy inwestor przedłoży w wyznaczonym terminie wszystkie dokumenty, do których zasadnie zobowiązał go organ nadzoru budowlanego. Niespełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie daje podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, lecz stanowi podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 tej ustawy. W obliczu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie oraz wobec jednoznacznego brzemienia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały w drodze decyzji rozbiórkę przybudówek, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podnoszone zaś przez skarżących okoliczności nienaruszania przez wniesione przybudówki interesu społecznego, interesu osób trzecich oraz niezagrażania życiu lub mieniu nie zostały przez ustawodawcę uznane za umożliwiające organowi odstąpienie od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny, co znaczy, że nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Skargę kasacyjną od wyroku z 15 października 2015 r. wniósł Ł. P., podnosząc w niej zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występuje przesłanka do zastosowania art. 48 Prawa budowalnego, mimo że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na brak podstaw do zastosowania ostatnio powołanego przepisu; - art. 151 p.p.s.a przez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowalnego ww. przepisów postępowania; 2) prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowalnego nie zostało w sposób wszechstronny wyjaśnione i ocenione, czy samowolna dobudowa do budynku gospodarczego dwóch drewnianych przybudówek spełnia przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego. Ustalenie, że przedmiotowe przybudówki zostały zrealizowane po 1995 r. nie daje, w ocenie skarżącego, podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 Prawa budowalnego. Zdaniem strony, nakaz rozbiórki orzeczony został z pominięciem kwestii ustalenia samodzielności w sensie technicznym przedmiotowych przybudówek, tj. organy nie ustaliły w jaki sposób przybudówki połączone są z budynkiem gospodarczym, czy można je traktować jako samodzielną część budynku gospodarczego, czy też są połączone z nim trwale. Orzecznictwo administracyjne wskazuje zaś, że użyte w art. 48 Praw budowlanego sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu budowalnego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części, że da się ją wyodrębnić i dokonać jej rozbiórki bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę można wydać tylko wówczas, gdy część tę da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty budynku (por. wyrok WSA w Olsztynie z 14 października 2010 r. sygn. II SA/Ol 329/10; wyrok NSA z 24 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1927/06; wyrok NSA z 25 lipca 2005 r. sygn. II OSK 958/05). Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2014 r. uczestnik postępowania D. Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna, należy uznać za nieusprawiedliwione. Przedmiotem przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotycząca rozbiórki części budynku wybudowanego w ramach samowoli budowlanej. W sprawie niniejszej za niesporne uznać należało, że rozbudowa budynku o dwie przybudówki stanowiła samowolę budowlaną, albowiem inwestor nie uzyskał wymaganego art. 28 § 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę, jak też to, że z przyczyn leżących po stronie skarżących nie doszło do legalizacji samowoli budowlanej, uwzględniając, że nie zrealizowane zostały przez strony obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Przyznać należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną w zakresie, w jakim wskazuje on, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może zapaść, jeżeli nie zostanie ustalony charakter obiektu, którego ona dotyczy. Stwierdzenie to odnosi się w szczególności do sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 Prawa budowlanego w przypadku, gdy doszło do rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że rozbudowana część stanowi integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części. W orzecznictwie sądowym zauważa się, że taki kierunek interpretacji art. 48 ustawy – Prawo budowlane wynika z tego, iż wskazany przepis ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest jedynie przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1927/06; wyrok NSA z 7 lipca 2006 r. sygn. II OSK 1052/05). Akcentowane przez wnoszącego skargę kasacyjną zastrzeżenie dopełnia sposób rozumienia przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jednakże w żaden sposób nie wpływa na jej prawidłowość. Prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nakazanie rozbiórki dwóch przybudówek drewnianych wybudowanych przy budynku gospodarczym usytuowanym na działkach nr [...] i [...] było zgodne z art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził expressis verbis swojego stanowiska odnoszącego się do podnoszonego przez skarżących zagadnienia, wynikało to jednak z faktu, iż na etapie postępowania administracyjnego kwestia możliwości rozbiórki części dobudowanych bez uszczerbku dla budynku gospodarczego nie była podnoszona, przyjęte ustalenia faktyczne odnoszące się do charakteru technicznego dobudówek w żaden sposób tejże kwestii nie czyniły jednocześnie sporną w takim zakresie, w jakim wymagałoby to zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku odrębnej wypowiedzi Sądu. Łączenie na etapie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z nieustosunkowaniem się przez Sąd do kwestii "samodzielności technicznej" przybudówek nie czyni tego zagadnienia automatycznie "spornym", prowadząc do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jest to spowodowane po pierwsze tym, że w złożonej skardze kasacyjnej skarżący w żaden sposób nie podważył wynikającego z akt sprawy ustalenia wskazującego na to, że przywołane wcześniej zastrzeżenie odnoszące się do możliwości technicznej rozbiórki części dobudowanych może aktualizować się w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Formuła stawianego Sądowi I instancji zarzutu zasadza się bowiem nie tyle na wykazaniu, że nie jest możliwa rozbiórka dwóch przybudówek dobudowanych do budynku gospodarczego, ile że dopuszczalność tego działania ma niejako wymiar jedynie hipotetyczny, albowiem nie została w wyroku przez Sąd potwierdzona. Po drugie, żadnych wątpliwości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wzbudza ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. została wydana w wyniku wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uwzględniając, że przedmiotem nakazu rozbiórki było rozebranie dwóch drewnianych dobudówek dobudowanych do ścian murowanego budynku gospodarczego. Kształt i forma techniczna obiektów dobudowanych do budynku gospodarczego w wyniku realizacji samowolnych robót budowlanych, jak wynika z akt sprawy, jest tego rodzaju, że dobudówki nie stanowią jednolitej całości techniczno-użytkowej o zwartej bryle przestrzennej, z której nie da się wydzielić samodzielnych części. W tych warunkach poprawność stanowiska Sądu I instancji przyjmującego, że istnieje techniczna możliwość doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego nie może być kwestionowana, skoro jego podstawę stanowiło uznanie, że części dobudowane (drewniane) nie są trwale połączone z budynkiem murowanym, a ich rozbiórka nie powinna stanowić jakiegokolwiek problemu technicznego. Zarzut naruszenia art. 48 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oparty został na podważeniu prawidłowości stanu faktycznego sprawy, stąd oddalenie zarzutu naruszenia prawa procesowego prowadziło do uznania, że nie można mówić w sprawie o naruszeniu prawa materialnego, skoro nakaz rozbiórki uzasadniało stwierdzenie, że skarżący nie dopełnili obowiązków, jakie na nich zostały nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r., a jednocześnie zachodziły warunki do nakazania rozbiórki obu dobudówek budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr geod. [...] i [...] w miejscowości Z. gm. G. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.