II SA/Bk 476/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi A. P. i Ł. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przybudówek oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął, na wniosek A. i D. Ł., postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych wykonywanych przez Ł. P. przy budynku gospodarczym usytuowanym na działce nr geod. [...] i [...] w miejscowości Z., gm. G. W trakcie postępowania oraz dokonanych oględzin ustalono, że do istniejącego murowanego budynku zostały dobudowane dwie przybudówki o drewnianej konstrukcji. Jedna o wymiarach dł. 6,15m i szer. 1,55 m (od strony południowej), a od strony wschodniej 2,5 m. Druga przybudówka o wymiarach 3,15 x 2,46 m na fundamencie punktowym, zlokalizowana została od strony wschodniej budynku murowanego. Obie przybudówki posiadają dach jednospadowy, pokryty papą. Organ ustalił również, że właścicielem działki o nr geod. [...] jest Gmina G, natomiast działka nr geod. [...] jest własnością D. Ł.. Na podstawie oświadczeń A. P.– inwestora ustalono natomiast, że istniejący budynek murowany został zakupiony wraz z działką nr geod. [...] w 1996 roku, część drewniana od strony południowej została dobudowana w latach 1997-1998, a częśc nowa dobudowana od strony wschodniej powstała w 2005 roku. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów dotyczących rozbudowy istniejącego obiektu. Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., w oparciu o art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku gospodarczego oraz nałożył na inwestorów: A. P. i Ł. P. obowiązek przedłożenia: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 28 września 2012r. Na wniosek A. P. i Ł. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] października 2012r. zmienił obowiązek zawarty w rozstrzygnięciu w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentacji i ustalił nowy termin przedłożenia dokumentacji do dnia 31 grudnia 2012r. W związku z tym, że inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2013r. nr [...], na podstawie art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał inwestorom: A. P. i Ł. P. dokonać rozbiórki: 1) przybudówki drewnianej o dł. 6,15 m i szerokości 1,55 do 2,5 m (usytuowanej od strony południowej budynku gospodarczego); 2) przybudówki drewnianej o wymiarach 3,15 m x 2,46 m (usytuowanej od strony wschodniej budynku gospodarczego), wybudowanych przy budynku gospodarczym usytuowanym na działkach nr geod. [...] i [...] w miejscowości Z. gm. G. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i D. Ł. wskazując, że organ I instancji, po pierwsze nie ustalił terminu nakazanej rozbiórki, po drugie nie odniósł się do legalności samego budynku gospodarczego. Poza rozważaniami organu pozostało też stwierdzenie, że inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z decyzją organu I instancji nie zgodzili się też inwestorzy A. P. i Ł. P. i we wniesionym odwołaniu podkreślili, że przedmiotowe przybudówki nie stanowią zagrożenia życia i mienia, nie naruszają też interesu społecznego, stąd niezrozumiałym jest nakaz ich rozbiórki. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że na budowę kontrolowanych przybudówek, inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a decyzji takiej nie uzyskał. Trafne było też zastosowanie w przedmiotowej sprawie reżimu z art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, albowiem kontrolowane przybudówki zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej w latach 1997-1998 oraz w 2005 roku. Wprawdzie art. 48 prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej, tym niemniej organ I instancji nie miał możliwości jej zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy, gdyż inwestorzy nie dopełnili czynności nakazanych postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012r., tj. nie przedłożyli ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie zaś w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku stanowiło podstawę nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów. Odpowiadając na zarzuty inwestorów organ II instancji wyjaśnił, że to sami inwestorzy swoją bierną postawą w wykonaniu postanowienia z dnia 30 stycznia 2012r. pozbawili się możliwości doprowadzenia samowolnych przybudówek do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, co podkreślił organ, legalizacja obiektów budowlanych powstałych w warunkach samowoli budowlanej w żadnym razie nie może ograniczać się, jak domagają się tego inwestorzy, do lakonicznego stwierdzenia, że obiekty te nie naruszają interesu osób trzecich i nie powodują zagrożenia życia. Sytuacja prawna inwestora w warunkach legalizacji nie może być bardziej korzystna, niż w warunkach, jakie przewiduje otrzymanie pozwolenia na budowę. Proces legalizacji ma na celu bowiem ocenę zgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa w tym techniczno – budowlanymi, zgodności inwestycji z przeznaczeniem danego terenu i przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego działki. W przedmiotowej sprawie inwestorzy bezsprzecznie dokonali samowolnej rozbudowy, a to stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na zarzuty odwołania A. i D. Ł. organ wyjaśnił z kolei, że wszczęte postępowanie dotyczyło legalizacji samowolnie wykonanych przybudówek i tylko w tym zakresie zaskarżona decyzja zakończyła to postępowanie. Inną kwestią jest murowany budynek gospodarczy, którego legalność PINB w S. nadal bada i zajmie w tej sprawie odrębne stanowisko. Odnosząc się zaś do zarzutu nieokreślenia w zaskarżonej decyzji terminu nakazanych rozbiórek, organ wyjaśnił, iż nakaz rozbiórki ma charakter natychmiastowy i podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Tym samym określanie w decyzji terminu rozbiórki nie miałoby oparcia w przepisach. Również zarzut nie posiadania przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w świetle niniejszej decyzji, jest zdaniem organu bezprzedmiotowy. Nie przedłożenie bowiem tego dokumentu było jedną z przesłanek obligujących PINB w S. do wydania zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli A. P. i Ł. P., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślili, że kontrolowane przybudówki w żaden sposób nie naruszają interesu społecznego, ani interesu osób trzecich, nie stanowią też zagrożenia życia lub mienia, tym samym niezrozumiałe jest nakazanie ich rozbiórki. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wynika z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, kontrolowane przybudówki drewniane wybudowane przy budynku gospodarczym usytuowanym na działkach o nr [...] i [...] położonych w miejscowości Z., gm. G., zostały wzniesione samowolnie w latach 1997-1998 oraz w 2005 roku przez A. P. i Ł. P. Powyższe okoliczności są bezsporne. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wprowadzała w art. 28 ust. 1 zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 tej ustawy. W związku z tym, iż wykonane w przedmiotowej sprawie przybudówki drewniane nie mieszą się w żadnej z wymienionych w tym przepisie grup robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, tym samym, jak słusznie uznały organu nadzoru budowanego, ich budowa objęta była obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro skarżący nie legitymowali się takim pozwoleniem, to organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, wszczynając w pierwszej kolejności procedurę legalizacji powstałej samowoli. Skarżący nie doprowadzili jednak do legalizacji spornych obiektów, gdyż nie podjęli żadnych działań w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2012r. Na mocy wspomnianego postanowienia nałożono na inwestorów - stosownie do treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia w terminie do 28 września 2012r.: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawniania budowlane w odpowiedniej specjalności; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Termin przedłożenia opisanych dokumentów został postanowieniem z dnia 15 października 2012r. wydłużony na wniosek inwestorów do dnia 31 grudnia 2012r. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji uznaniowego podejścia do każdego przypadku (por. wyrok WSA w Szczecinie z 2 października 2008 roku o sygn. II SA/Sz 514/08). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zostaje spełnione jedynie wówczas, gdy inwestor przedłoży w wyznaczonym terminie wszystkie dokumenty, do których zasadnie zobowiązał go organ nadzoru budowlanego. Spełnienie zaś nawet części słusznego zobowiązania nie daje podstawy do legalizacji obiektu budowlanego, a stanowi podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 48 ust.1 tej ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z 31 sierpnia 2009 roku o sygn. akt II SA/Bk 388/09). W obliczu powyższych ustaleń faktycznych oraz wobec jednoznacznego brzemienia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały w drodze decyzji rozbiórkę wspomnianych przybudówek, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dotyczących niezłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych jest bardzo liczne i jednorodne, co potwierdza słuszność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie (m.in. wyroki NSA z 26 lutego 2013r. II OSK 2016/11 oraz z 19 stycznia 2011r. II OSK 72/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 marca 2011 r., II SA/Go 50/11, wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r., II SA/Sz 584/10, wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2010 r., II SA/Ke 311/10 – wszystkie dostępne w Elektronicznej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić jednocześnie należy, iż unormowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 tego Prawa. Podnoszone zaś przez skarżących okoliczności nienaruszania przez wniesione przybudówki interesu społecznego, interesu osób trzecich oraz nie zagrażania życiu lub mieniu, nie zostały przez ustawodawcę uznane za umożliwiające organowi odstąpienie od obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki. Postępowanie dotyczące samowoli budowlanej ma bowiem charakter obiektywny to znaczy nie mają znaczenia dla jego prowadzenia inne okoliczności niż fakt istnienia samowoli. Taka interpretacja przepisu art. 48 Prawa budowlanego jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego, ani wina czy jej brak, jak też nawet najbardziej szczytne cele nie mogą ekskulpować podmiotu, który takiej samowoli dopuścił się. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Bk 694/10, NSA w wyroku z 26 lutego 2013r. II OSK 2050/11, oba dostępne w CBOSA). Skład orzekający w sprawie podziela w pełni powyższe poglądy. Stwierdzenie zatem, że wzniesienie kontrolowanych obiektów budowlanych nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, a skarżący nie przedłożyli dokumentów niezbędnych do ich legalizacji, obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki wzniesionych przybudówek. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz 270 ze zm.), skargę oddalił.