I SA/Kr 1436/13

|Sygn. akt I SA/Kr 1436/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r., sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 29 lipca 2013 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych). W dniu 10 czerwca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego działając w oparciu o art. 17 § 1, art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 i art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) oraz w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) wydał postanowienie nr [...] o zwrocie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia 22 maja 2013 r., wystawionego na J.S. przez wierzyciela Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. ( stronę skarżącą ). W uzasadnieniu organ wskazał, że wierzyciel nie poprzedził wystawienia tytułu wykonawczego wysłaniem upomnienia - w części D formularza zaznaczył brak takiego obowiązku z uwagi na § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Jednakże, zdaniem organu, decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną wydana na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) o transporcie drogowym miała charakter konstytutywny, a więc ww. przepis nie miał w sprawie zastosowania (dotyczył on bowiem jedynie należności określanych w orzeczeniach o charakterze deklaratoryjnym). Z tego też powodu tytuł egzekucyjny podlegał zwrotowi jako niedopuszczalny. W zażaleniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Na poparcie swojej argumentacji powołała się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2010 r. II FSK 7/10, z którego wynikało, że przez należność pieniężną określoną w orzeczeniu, o którym mowa w § 13 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. należało rozumieć taką należność, której wysokość wynikała z treści tego orzeczenia, bez względu na to czy miało ono charakter konstytutywny czy deklaratoryjny. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zasadą jest, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero wówczas, gdy upłynął termin do wykonania obowiązku i wierzyciel przesłał zobowiązanemu pisemne upomnienie, w którym wezwał go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Od zasady tej prawodawca wprowadził wyjątki - m.in. w § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Organ wskazał przy tym, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprawdzie nie definiuje pojęć należności pieniężnej "określonej" ani też należności pieniężnej "ustalonej", to jednak ww. terminy są w niej obecne, a ustawodawca wielokrotnie odwołuje się do nich (art. 1a pkt 20. art. 19 § 2, art. 34 § 1a, art. 110 § 2. art. 155). Również przepisy § 9 ust. 1 b ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. rozróżniają orzeczenia określające i ustalające wysokość należności pieniężnej. Brak wyjaśnienia tych pojęć nakazuje odwołać się do sposobu ich rozumienia w innych gałęziach prawa. W prawie została bowiem przyjęta zasada, że termin "decyzja ustalająca" odnosi się do decyzji konstytutywnych, natomiast "decyzja określająca wysokość zaległości" posiada charakter deklaratoryjny. Kwestią zasadniczą dla określenia charakteru tych orzeczeń jest więc ustalenie czy tworzą one nowy stan prawny, czy tylko potwierdzają stan prawny, który powstał z mocy prawa. Dalej organ podkreślał, że kierował się treścią pisma Ministra Finansów nr [...] z 19 lipca 2012 r. i zawartą tamże argumentacją. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił: 1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 15 § 1, art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. - poprzez przyjęcie, że Minister Finansów w ww. rozporządzeniu nie zwolnił należności wierzyciela określonej w decyzji z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...], której egzekucja mogła być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, a w konsekwencji 2. niezastosowanie art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. nieprzyjęcie podanej w tytule wykonawczym podstawy prawnej zwolnienia z obowiązku doręczenia upomnienia i wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu była wykładnia §13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Użycie w tekście przepisu słowa "określona" spowodowało, że organy egzekucyjne przyjęły, że brak obowiązku skierowania upomnienia do zobowiązanego dotyczy wyłącznie należności określanych w drodze decyzji deklaratoryjnych. Poza sporem było natomiast, że należność z tytułu kary pieniężnej ustalona została w decyzji o charakterze konstytutywnym. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela jednak w całości linię orzeczniczą sądów administracyjnych, której przykładem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2010 r., II FSK 7/10, na który powoływała się strona skarżąca (podobne wyroki NSA: z dnia 19 września 2008 r., II FSK 929/07; z dnia 27 maja 2011 r., II FSK 149/10; z dnia 18 października 2011 r., II FSK 797/10 oraz z dnia 21 listopada 2011 r., II FSK 897/10) . Przykładem podobnych poglądów jest również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2013 r., I SA/Kr 2006/12 oraz z dnia 12 września 2013 r., I SA/Kr 1111/13. Powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł praktycznie w identycznym stanie faktycznym i prawnym – uzasadnione jest więc powtórzenie niemal w całości wywodów zawartych w ww. wyroku. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd zauważa więc (podobnie jak to zrobił WSA w Krakowie w ww. wyroku z dnia 12 września 2013 r., I SA/Kr 1111/13), że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności, określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W konsekwencji orzekający Sąd uznał, że ani art. 15 powołanej ustawy, który stanowił podstawę regulacji zawartej w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., ani też wskazany § 13 pkt 1 tego rozporządzenia, nie wprowadzają żadnego podziału na decyzje określające czy ustalające. Przyjąć więc należy, że niezbędnym i jedynym wymogiem braku upomnienia w realizacji egzekucji należności z kary pieniężnej, nałożonej w trybie przepisów ustawy o transporcie drogowym, jest, aby wysokość tej kary (należność pieniężna) została podana w decyzji w sposób jednoznaczny i niebudzący po stronie adresata decyzji żadnej wątpliwości. Zawarte w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. sformułowanie "należność określona w orzeczeniu" dotyczy zatem wyłącznie rodzaju aktu administracyjnego, z którego ta należność wynika. Normodawca posłużył się tu terminem "określona" w znaczeniu potocznym, abstrahując od znaczenia, jakie zostało nadane temu pojęciu na gruncie innych aktów prawnych (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., II FSK 149/10). W kontekście powyższego, niezasadnie wskazuje organ egzekucyjny na odpowiednie stosowanie do należności, wynikających z decyzji opartej na art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Uzasadnienia dla takiej praktyki nie może stanowić ten tylko fakt, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się także w egzekucji należności podatkowych. Wynikający z art. 21 Ordynacji podatkowej podział decyzji na określającą i ustalającą dotyczy specyficznego zagadnienia powstawania zobowiązania podatkowego – z mocy prawa wskutek zdarzenia, z którym przepisy wiążą powstanie takiego zobowiązania, bądź to poprzez doręczenie decyzji wymiarowej organu podatkowego. Prostego przełożenia tych reguł nie sposób jednak dokonać w odniesieniu do decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, już choćby z tego powodu, że przepisy tej ustawy nie rozróżniają decyzji określających i ustalających, ani nie przyporządkowują decyzji o nałożeniu kary pieniężnej do jednej z tych kategorii. Jak zatem wynika z powyższego, rozporządzenie, w tym § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r., nie powinny być interpretowane bezkrytycznie jedynie pod kątem unormowań Ordynacji podatkowej i przyjętej na jej gruncie terminologii (por. ww. yżej wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., II FSK 149/10). Nadto wskazać należy, że dodatkową wskazówką dla wykładni kwestionowanego przepisu rozporządzenia powinna być dla organu egzekucyjnego treść art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym do kar pieniężnych przewidzianych tą ustawą nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Konieczności stosowania rozróżnienia na decyzje określające i ustalające na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uzasadnia fakt, jak tego chce organ, posługiwania się przez ustawodawcę w jej treści sformułowaniem "należności pieniężnych ustalonych bądź określonych". Po pierwsze, sformułowanie to występuje w określonych przepisach ustawy, nie występuje jednak w przepisach dotyczących wymogów formalnych, jakie spełnić ma wierzyciel dla wszczęcia egzekucji, ani w przepisach upoważniających Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia, należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Po drugie, ustawa nie definiuje pojęcia "należności pieniężnych ustalonych bądź określonych", a więc nie wskazuje jakie to orzeczenia należy uznać za ustalające bądź określające należności pieniężne podlegające egzekucji. Wskazuje to na cel ustawodawcy polegający na objęciu regulacją ustawy jak największej grupy zobowiązań publicznoprawnych, które mają swe źródło w różnorodnych podstawach prawnych, ale nie na rozróżnianiu poszczególnych decyzji i przypisywaniu im innych wymogów formalnych w ramach postępowania egzekucyjnego. Stąd też, zakreślając w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy zakres zwolnienia z obowiązku doręczenia upomnienia dłużnikowi, ustawodawca nie powiązał tej kwestii z charakterem decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Reasumując powyższe wywody, nie miał racji organ egzekucyjny i dokonał błędnej wykładni wskazując, że § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. nie dotyczy decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji organ niewłaściwie zastosował przepis art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjmując, że tytuł wykonawczy, wystawiony przez stronę skarżącą nie spełnia wymogów z art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien uwzględnić wykładnię przepisów prawa i wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także postanowienia organu I instancji poprzedzającego zaskarżone postanowienie, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie Sąd zasądził zwrot wpisu od skargi.