VII SA/Wa 816/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] K., M. i G. P. sp. j. pozwolenia na przebudowę części podziemnej hali tartaku w zakresie przesunięcia lokalizacji taśmociągu z wykonaniem komory na taśmociąg, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] km 5. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...], uchylił wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006r. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2008r. B. i J. K. (uzupełnionym kolejnymi pisami), wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...]. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", brak udziału w postępowaniu zakończonym w/wym decyzją oraz unieważnienie uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr XXV/204/2001 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi: [...] (opublikowanej w Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2001 r., Nr [...], poz. 1391), wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2007r., sygn. akt: II SA/Op 529/07 i z dnia 20 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Op 575/08. Postępowanie w sprawie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. uznając, że strona zachowała formalne wymogi do złożenia wniosku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007r. Decyzję tę po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał w mocy - decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesionej przez B. K. i J. K.. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/10 skarga została oddalona. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku swoim wskazał, że "Nie można przyjąć, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji, graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. (...) przedmiotowy obiekt nie może być oceniany w oderwaniu od całości przedsięwzięcia, tak jakby stanowił odrębną, niezależną funkcjonalnie inwestycję. Na bezpośrednie związanie tegoż obiektu z funkcjonującym tartakiem wskazywano również w decyzji udzielającej pozwolenia na jego budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. Dlatego też oceniając posiadanie przez stronę skarżącą przymiotu strony w warunkach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić całość przedsięwzięcia, a nie poszczególne tworzące go elementy. Fakt, zatem, iż działki strony skarżącej oraz inwestora nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie (nie graniczą ze sobą) sam w sobie nie może jeszcze przesądzać o braku interesu prawnego po stronie skarżącej tym bardziej, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w świetle aktualnego orzecznictwa nigdy nie ograniczała się tylko do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok (...)". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r., decyzją z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 §2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że tartak powstał na obszarze kilku działek oznaczonych nr ew. [...], który jako całość przylega bezpośrednio do nieruchomości B. i J. K. (działki nr ew. [...]). Sporna inwestycja powstawała sukcesywnie poprzez uzyskanie przez inwestora pozwoleń na budowę poszczególnych obiektów wchodzących w skład tartaku. Z mapy przedstawionej przez wnioskodawców (załącznik oznaczony nr [...] do pisma z dnia 2 grudnia 2009r.) wynika, iż teren tartaku obejmujący w/w działki stanowi działki rolne znajdujące się w otoczeniu m.in. działek budowlanych, do których należy także posesja skarżących. Ponadto wzdłuż granicy działki nr ew. [...] będącej własnością B. i J. K. przebiega droga dojazdowa do terenu tartaku. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ stwierdził, że tego typu usługi związane m.in. z wytwarzaniem hałasu oraz wzmożonym ruchem samochodowym (transport) mogą być uciążliwe, zwłaszcza dla otaczających tartak terenów mieszkaniowych, co potwierdza przedstawiony przez B. i J. K. wynik pomiaru hałasu wykonany przez akredytowane laboratorium badawcze - Zakład Wykonywania Pomiarów "[...]" s.c. w [...] w dniu 1 września 2011r. na terenie ich nieruchomości. Z tego pomiaru wynika, że natężenie hałasu emitowanego przez pracujące maszyny na terenie tartaku zostało przekroczone w porze dziennej o 9,9 dB i stwarza zagrożenie dla środowiska. W związku z powyższymi ustaleniami organ przyznał, iż B. i J. K. winni mieć przymiot strony w niniejszej sprawie. Skoro zatem nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2007r., to wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym w/w decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. Jednocześnie organ powołując się na art. 146 § 1 k.p.a., wyjaśnił, że decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2007r. została doręczona stronom w dniu 23 sierpnia 2007r. Zatem w dniu 23 sierpnia 2012 r. upłynął więc 5 - letni termin od dnia jej doręczenia. Tym samym upływ 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. uniemożliwia jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. Zaś organ może jedynie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. , iż Skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. została wydana z naruszeniem ww. przepisu oraz art. 10 k.p.a. oraz że nie jest możliwe jej uchylenie z uwagi na upływ terminu 5-letniego o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Ponadto wskazał, że fakt unieważnienia wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...]listopada 2001 r., nr [...]nie wypełnia przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż uchwała nie jest ani decyzją ani orzeczeniem sądu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że upływ terminu 5-letniego o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie ma do nich zastosowania, ponieważ skarżącym decyzji nie doręczono. Zaś interpretacja przedstawiona przez organ, że ww. termin biegł od dnia doręczenia pozostałym stronom, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę państwa prawa. Zdaniem skarżących w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Kwestia wyeliminowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieposiadanie przez inwestora jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy na żaden z obiektów wchodzących w skład tartaku, nie może zostać pominięta jako podstawa do uchylenia kwestionowanych decyzji. Okoliczności te bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że sporne decyzje zapadły z naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili organowi nieprzeanalizowanie, czy powołane przez skarżących okoliczności np. dotyczące hałasu, nie podpadają pod dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że możliwość uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej doznaje ograniczeń, o których stanowi przepis art. 146 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem (§ 1) uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. (§2) Nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. W rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek wskazany w § 1 art. 146 k.p.a. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2008r. B. i J. K. (uzupełnionym kolejnymi pisami), wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...]. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", brak udziału w postępowaniu zakończonym w/wym decyzją oraz unieważnienie uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi: [...] (opublikowanej w Dz. Urzęd. Woj. [...] z 2001 r., Nr [...], poz. 1391), wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2007r., sygn. akt: II SA/Op 529/07 i z dnia 20 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Op 575/08. Postępowanie w sprawie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. uznając, że strona zachowała formalne wymogi do złożenia wniosku. Jak wynika z akt postępowania organ mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając całokształt przedsięwzięcia jakim jest tartak i położenie działek skarżących uznał, że skarżący winni być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...]. Tym samym organ zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Jednak mimo zaistnienia podstawy do wznowienia, z uwagi na upływ 5-letniego o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. i treść art. 151 § 2 k.p.a. niemożliwym stało się uchylenie w/wym decyzji. Organ prawidłowo wykazał, że decyzja ostateczna, o której wznowienie wnosiła strona została doręczona inwestorom w dniu 23 sierpnia 2007r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne poświadczenia odbioru decyzji, a zatem 5 –letni termin, o którym mowa w art. 146 §1 k.p.a. upłynął w dniu 23 sierpnia 2012 r. Upływ 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. uniemożliwił jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., natomiast ustalenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazywało stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący podnoszą, iż sposób obliczenia terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. jest nieprawidłowy, albowiem cezurę czasu winno stanowić doręczenie decyzji Skarżącym, jako stronie postępowania. Należy stwierdzić, że ten sposób wykładni art. 146 §1 k.p.a. jest błędny. Wprawdzie w/wym. przepis nie precyzuje adresatów decyzji, to jednak nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Przyjęcie, iż kwestia doręczenia decyzji dotyczy także osób wnoszących o wznowienie postępowania właśnie dla tej przyczyny, że nie brali udziału w toczącym się postępowaniu, czyniłoby przepis art. 146 § 1 k.p.a. iluzorycznym. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości. W wyroku z dnia 19 listopada 2003r. (sygn. akt II SA/Gd 1861/00, Lex Nr 299267) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji nie chodzi o doręczenie wyroku stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Terminy przedawnienia, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., mimo, zamieszczenia ich w kodeksie postępowania mają charakter materialny. Nie mogą być przywrócone i stanowią negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Pogląd ten podziela orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1604/09, Lex 745097, wyrok NSA z dnia 3 września 2010r., sygn. akt I OSK 1444/09, Lex 745022; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 561/09 Lex 595425; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 124/09, Lex 555045). W sytuacji przekroczenia 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji ostatecznej jest bezwzględny. Wobec konieczności odmowy uchylenia decyzji, bez znaczenia pozostają wszelkie okoliczności, które spowodowały, że sprawy nie udało się merytorycznie zakończyć przed upływem wskazanego wyżej terminu przedawnienia. Nie ma zatem także znaczenia fakt, że postępowanie, z uwagi na kilkukrotne uchylanie decyzji przez organ lub Sąd, toczyło się przez kilka lat. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zostaje zwolniony z obowiązku zbadania zgłoszonych we wniosku strony przesłanek wznowienia. W przypadku pozytywnych ustaleń – tj. stwierdzenia, że w sprawie zaszły przesłanki wznowieniowe, organ nie mogąc uchylić, decyzji ma obowiązek orzeczenia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Jednak rozstrzygnięcie takie jest istotne dla interesów strony, albowiem daje jej możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organ słusznie uznał, że w sprawie taka nie zachodzi. W uzasadnieniu przypomniał, że strona jako kolejną przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podnosząc, że unieważniona została uchwała Rady Gminy w [...] z dnia [...]listopada 2001r., nr [...] stanowiąca podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę hali i przesunięcia taśmociągu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie wznawia się, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż chodzi o akty indywidualne (decyzje, orzeczenia), które poprzedzały w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji ostatecznej. Przepis ten odnosi się do takich aktów jak "decyzja lub orzeczenie sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi, do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy. Na marginesie należy zauważyć, iż związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy sytuacji, w których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowią podstawę wydania kolejnej. Przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania Skarżący uczynili decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę części podziemnej hali tartaku. Plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazują Skarżący stanowił podstawę do wydania ww. pozwolenia na budowę. Kwestia istnienia planu zagospodarowania przestrzennego i zgodności jego zapisów z decyzją o pozwoleniu na budowę mogła stanowić okoliczność mającą wpływ na wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia. Nie mogła jednak mieć wpływu na możliwość wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, ta bowiem nie była zależna od zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może się ostać także zarzut skargi dotyczący nierozważenia przez organ, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ był zobowiązany w postępowaniu z wniosku Skarżących do zbadania przesłanek wskazanych we wniosku. Skoro, zatem Skarżący, jako podstawy wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., to nie można skutecznie stawić organowi zarzutu niebadania z urzędu innych przesłanek, o których mowa w art. 145 k.p.a. w tym przesłanki z pkt 5 ww. przepisu. Reasumując organ zasadnie, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zaistniała podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jednocześnie, z uwagi na okoliczności o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ terminu uniemożliwiający uchylenie kontowanej decyzji) na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, jednocześnie wskazując, że decyzja nie może być uchylona z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) skargę, jako nieuzasadnioną oddalił.