II SA/Wr 572/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] po zapoznaniu się z zażaleniem D. C. na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Uruchomienie warsztatu mechanicznego w miejscowości B., Gm. W.', na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia kolegium podało, że wskazanym na wstępie postanowieniem organ pierwszej instancji, rozpatrzywszy wniosek D. C., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Na powyższe rozstrzygnięcie zażaliła się D. C.. Kolegium stwierdziło, że przed merytorycznym rozpatrzeniem zażalenia organ wyższego stopnia, w postępowaniu wstępnym, jest zobowiązany zbadać, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 141 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Z upływem wyżej wskazanego terminu postanowienie staje się ostateczne, a zażalenie na nie - bezskuteczne. Powyższe oznacza, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką stanowi wniesienie zażalenia, jest zachowanie wyżej wskazanego ustawowego terminu. Jak stwierdził WSA w Gliwicach (z uwagi na treść art. 144 Kpa teza zachowuje aktualność w niniejszej sprawie) "warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu i instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine kpa jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 129 § 2 kpa). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Termin - to czas wyznaczony na dokonanie określonej czynności. Czynność dokonana po upływie ustawowego terminu jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych" (wyrok z dnia 28 stycznia 2010 r., IV SA/GI 770/2009). Dalej kolegium ustaliło, że postanowienie pierwszoinstancyjne doręczono D. C. w dniu 1 marca 2013 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach organu pierwszej instancji). Zgodnie z art. 57 § 1 Kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W przypadku zatem przyjęcia daty początkowej, przypadającej na dzień 1 marca 2013 r., warunkiem dochowania ustawowego terminu byłoby wniesienie zażalenia najpóźniej w dniu 8 marca 2013 r. Przedmiotowe zażalenie zostało natomiast złożone osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji dopiero w dniu 13 marca 2013 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiany środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu. Kolegium podkreśliło, że w każdej sytuacji, w której dowiedzione zostanie przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia, organ wyższego stopnia, stosownie do wymogów przepisów art. 134 w związku z art. 144 Kpa ma obowiązek stwierdzenia tego uchybienia. Jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 października 2008 r. (VI SA/Wa 492/08), "stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia" (podobnie WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 24 października 2007 r" II SA/Ol 787/2007, www.nsa.gov.pl). Kolegium dodało, że nie sposób jednak w tym miejscu nie zauważyć, iż postanowienie organu pierwszej instancji zawiera błędne pouczenie co do terminu, w którym może zostać przez stronę zakwestionowane (14 dni zamiast 7 dni). Ustawodawca zastrzegł co prawda, w art. 112 Kpa, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że przepis ten może co najwyżej (np. w przypadku błędnego pouczenia), stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia określonego środka zaskarżenia (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 marca 2012 r., II SA/Wa 23/12, z dnia 5 stycznia 2012 r., II SA/Wa 2582/11, z dnia 30 listopada 2011 r., II SA/Wa 1702/11; tak też NSA w postanowieniu z dnia 16 listopada 2011 r. II OSK 2355/11). Co warte jednak podkreślenia, organ administracyjny, nie jest uprawniony do przywracania terminu z urzędu. Zastosowanie przepisu art. 112 Kpa nie może bowiem powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia skarg, odwołań, czy zażaleń. Wykładnia taka prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której błędne pouczenie organu wyłączałoby zastosowanie przepisu ustawy. To z kolei musi oznaczać, że art. 112 Kpa stanowi dla błędnie pouczonej strony gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego konsekwencję zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu, który organ administracyjny zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło m.in. bez winy strony. Jako brak winy można zaś ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek działania w zaufaniu do pouczeń organów administracji publicznej. Dla przywrócenia terminu konieczny jest jednak wniosek strony złożony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 58 Kpa. Stosownie do powołanego art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). Kolegium stwierdziło, że w ciągu siedmiu dni od dnia otrzymania postanowienia organu II instancji D. C. może złożyć - skierowany do kolegium - wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na opisane na wstępie postanowienie, powołując się na wskazane wyżej okoliczności faktyczne i prawne. Na obecnym etapie postępowania kolegium musiało jednak stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Nie godząc się z takim stanowiskiem organu, D. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i wniosła o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła, że kolegium dokonało błędnej wykładni przepisu art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie motywów wyroku trzeba rozpocząć od wskazania, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza W.. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl przepisu art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Jak wynika z akt administracyjnych doręczonych sądowi, postanowienie organu I instancji skierowane do skarżącej zawierało pouczenie o możliwości wniesienia na nie zażalenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nie ulegało wątpliwości, że pouczenie to było błędne, ponieważ termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni i o takim terminie strona winna być pouczona (art. 124 § 1 i art. 141 § 2 k.p.a.). Natomiast skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dochowaniem terminu, o którym została pouczona przez ten organ, to jest w dwunastym dniu od dnia doręczenia jej postanowienia pierwszoinstancyjnego. Wobec powyższych okoliczności, zdaniem sądu, znaczenie dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 134 k.p.a. winien mieć również przepis art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten na mocy art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio do pouczeń zawartych w postanowieniach. W tym kontekście trzeba zauważyć, że zawarcie w treści rozstrzygnięcia organu błędnego pouczenia ocenić należy jako uchybienie zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 8 i art. 9 k.p.a., to jest zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych i zasadzie udzielania należytej informacji stronom oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (w tym celu udziela się stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). Co za tym idzie, trzeba przyjąć, że regulacja zawarta w art. 112 k.p.a. stanowi jedną z istotniejszych konsekwencji naruszenia przez organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielania stronom rzetelnych informacji o ich uprawnieniach, w odniesieniu do bardzo doniosłej ich sfery – wnoszenia środków zaskarżenia. Weryfikacja decyzji czy postanowienia, mająca na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (tak: J. Borkowski w komentarzu do art. 112 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538). Przyjmując powyższy pogląd, należy odnieść go do sfery możliwych działań organu wyższego stopnia, do którego należy rozpoznanie odwołania czy zażalenia wniesionego zgodnie z błędnym pouczeniem organu I instancji. W orzecznictwie sądowym w tej kwestii wyodrębniły się dwa podstawowe podejścia. Pierwsze z nich zakłada, że zastosowanie się do błędnego pouczenia sanuje jego wadliwość z mocy prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1899/98, czy z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 169/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugie podejście przyjmuje natomiast, że uchybienie terminowi niezawinione przez stronę, będąc wynikiem błędnego pouczenia, wymaga przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności w trybie art. 58 k.p.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97 oraz orzecznictwo cytowane w zaskarżonym postanowieniu kolegium). Uwzględniając powyższe, należy jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym przez J. Borkowskiego w cytowanym już komentarzu, że "praktyczne konsekwencje obowiązywania art. 112 powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania (także zażalenia - art. 126), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58)". Stanowisko to można rozwinąć stawiając tezę, że w przypadku uchybienia terminowi wniesienia środka prawnego w wyniku zastosowania się do błędnego pouczenia, jego wniesienie należy uznać za skuteczne (tak: NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii zaś kierowania strony na drogę postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to zgodzić się w tym względzie należy z poglądem, że jeżeli przepis udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (tak: NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2423/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyjął tak właśnie ukształtowaną wykładnię przepisu art. 112 k.p.a., ponieważ w pełni oddaje ona istotę zakazu narażania strony na "szkodę" wskutek zastosowania się do błędnego pouczenia udzielonego przez organ administracji. Strona nie może bowiem być w nadmierny sposób obciążana przez organ wyższego stopnia koniecznością samodzielnego "sanowania" uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, czy inaczej mówiąc niwelowania skutków tych uchybień. To rolą organu II instancji jest zastosowanie przepisu art. 112 k.p.a. w taki sposób, aby kwestia błędnego pouczenia w rozstrzygnięciu nie przysłoniła istoty sprawy administracyjnej, której dotyczy "spóźniony" środek zaskarżenia. Natomiast przyjęcie odmiennego stanowiska, do czego doszło w zaskarżonym postanowieniu, zdaniem sądu, było w niniejszej sprawie nieprawidłowe i stanowiło naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a oraz art. 112 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zamknęło skarżącej drogę do rozpoznania jej zażalenia na postanowienie organu I instancji. Reasumując, należało zaskarżone postanowienie uchylić, co będzie miało ten skutek, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpozna merytorycznie zażalenie skarżącej na postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...]. Nadto w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia kolegium winno omówić okoliczności, które – zgodnie z art. 112 k.p.a. – przemawiały za rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie organu gminnego. Przy czym godzi się zauważyć, że sąd w niniejszej sprawie nie badał kwestii zasadności tego zażalenia, ponieważ pozostaje to zadaniem organu administracji publicznej II instancji, i w tym zakresie sąd nie był uprawniony do udzielenia żadnych wskazań co do dalszego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast w pkt II sentencji wyroku orzeczono w myśl art. 152 p.p.s.a.