I OSK 906/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 201/13 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 201/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi. Wyrok powyższy zapadł w poniżej przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w zw. § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 77, § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu w Wadowicach z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr 1784 K W. do działki nr [...] w miejscowości S. Wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. K. B. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki [...] położonej w miejscowości S. przy drodze powiatowej nr 1784 K W. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Zarząd Powiatu w Wadowicach odmówił wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu powołując się, na brak spełnienia wymogów technicznych zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że projektowany zjazd ze względu na: 1) lokalizację na wewnętrznym łuku drogi powiatowej, 2) zagospodarowanie działek przyległych do drogi ograniczające widoczność (ogrodzenia i drzewa) oraz 3) lokalizację w obrębie oddziaływania skrzyżowania, powodowałby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Od powyższej decyzji K. B. wniósł odwołanie. Organ odwoławczy powołał na wstępie podstawę prawną decyzji, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę [...]". Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zostały uregulowane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W przepisie § 9 ust. 1 pkt 1-5 tego rozporządzenia wskazano m.in. warunki lokalizowania zjazdów, przy czym warunki te mają zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z pkt 5 tego przepisu wynika jednoznacznie, że na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zgodnie z § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie: "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze [...]". Ponadto - o czym przesądza § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia - wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W ocenie Kolegium, wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także obowiązujące przepisy, jednak naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zjazd - zarówno publiczny jak i indywidualny - w myśl § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Z akt sprawy wynika, że w dniu 18 września 2012 r. została przeprowadzona wizja lokalna, w ramach której stwierdzono, że proponowany zjazd do ww. działki po pierwsze, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania; po drugie, że znajduje się on na wewnętrznym haku poziomym, a na działkach sąsiednich znajdują się drzewa i ogrodzenia co sprawia, że "widoczność ograniczona jest bardzo znacznie w lewym kierunku, jak również w prawym". Ustalono również, że na przedmiotowej działce, tj. działce nr [...] położony jest budynek mieszkalny, a dojazd do niego odbywa się poprzez istniejący zjazd, położony na działce nr [...]. Dojazd do działki nr [...] jest wybrukowany, a działki nr [...] i nr [...] nie są ogrodzone. Stwierdzone okoliczności faktyczne sprawiają, że projektowany zjazd do działki nr [...] nie zapewniłby odpowiedniego bezpieczeństwa ruchu na drodze powiatowej 1784K W. P. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zjazdy dla dróg klasy "Z" mogą być lokalizowane jedynie w przypadkach niezbędnych, o ile nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że proponowana lokalizacja zjazdu tego kryterium nie spełnia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących wskazania nieadekwatnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sformułowanego w kwestionowanej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że w istocie, organ I instancji nie powołał wszystkich niezbędnych podstaw rozstrzygnięcia, jednak samo rozstrzygnięcie sprawy, tj. odmowa wydania zezwolenia na budowę wnioskowanego zjazdu w przedmiotowej sprawie, należy uznać za prawidłowe. Powyższe uchybienie organu I instancji nie ma wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium nie podzieliło natomiast zarzutów skarżącego dotyczących uchybień postępowania jurysdykcyjnego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla dokładnego wyjaśnienia spraw i dokonania rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2." W świetle ust. 2 " W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." Stosownie natomiast do treści ust. 4 "Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Z powyższego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu przez właściciela jest możliwa po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Stanowi to ograniczenie korzystania z prawa własności na rzecz pierwszeństwa zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ratio legis art. 29 ustawy o drogach publicznych polega właśnie na zapewnieniu realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, która musi zawierać obligatoryjne elementy wskazane w ust. 3 art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów udzielania przez zarządcę zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Decyzja taka zapada więc we ramach uznania administracyjnego (zob. Renata Strachowska. Komentarz do art. 29 ustawy o drogach publicznych, System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 44/2013, stan prawny na dzień 7 grudnia 2013 r.). W sprawach, w których wydawane decyzje oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym kontrola Sądu jest ograniczona do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ w postępowaniu badał zindywidualizowane przesłanki, oraz czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczył ram uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., obligującymi organ do zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń organów wynika, że droga nr 1784K W. jest drogą powiatową kategorii "Z". Warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), z którego wynika, że na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Jak stanowi § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikających z jego usytuowania i przeznaczenia, a szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W § 113 ww. rozporządzenia unormowano natomiast, że połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu lub jednokierunkowego wjazdu i wyjazdu, z tym, że, jak stanowi ust. 7 tego przepisu, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonały wystarczająco istotnych dla treści rozstrzygnięcia ustaleń, co do okoliczności ujętych we wskazanych powyżej przepisach wykonawczych. Rozważając sprzeczność w zaistniałej sytuacji pomiędzy interesem społecznym a indywidualnym skarżącego, zasadnie dały prymat interesowi społecznemu. Kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego ma tutaj znaczenie priorytetowe. Jeżeli z ustaleń organu I instancji dokonanych w dniu 18 września 2012 r. podczas wizji lokalnej wynika, że proponowany zjazd do ww. działki znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, na wewnętrznym łuku poziomym, a na działkach sąsiednich znajdują się drzewa i ogrodzenia, to za przekonywujące uznać należało stwierdzenie, że "widoczność ograniczona jest bardzo znacznie w lewym kierunku, jak również w prawym". Jest bowiem oczywistym, że lokalizacja proponowanego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz istnienie drzew i ogrodzenia, które zawężają pole widzenia wyjeżdżającego, powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W żaden sposób nie dezawuuje sposobu tych ustaleń organu nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W ocenie Sądu organ I instancji jako zarządca drogi posiada wystarczającą wiedzę w tym zakresie mając z urzędu dostęp do własnych opracowań oraz danych pomocnych do wydania tego rodzaju rozstrzygnięć. Kwestia oceny zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia (jako przesłanka negatywna do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu), co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych. Powołanie biegłego jest natomiast konieczne, zgodnie z art. 84 k.p.a., gdy wymagane są wiadomości specjalne, a więc wtedy, gdy ma on pomóc w ustaleniu stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom skargi żaden z organów nie zanegował spełnienia przez proponowany zjazd wymogów, o jakich mowa w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ale zwrócić należy uwagę, że w ust. 4 art. 29 ustawy o drogach publicznych został ustanowiony wyjątek, iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia. Wyjątek ustanowiony w przepisach prawa nigdy nie może być wykładany rozszerzająco, lecz wąsko, ścieśniająco. Stąd też ustalenie okoliczności wskazanych w § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obligowało organ do wydania negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Nie spełnienie wymogów więc tego przepisu (tj. dostosowania do wymagań bezpieczeństwa) było decydujące dla kwestii prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Sąd zauważył że posiłkowanie się w tym przypadku przez organ II instancji również § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia nie jest do końca trafne, gdyż dotyczy on zjazdów publicznych. Błąd ten nie mógł przesądzić o nieprawidłowości wydanej przez Kolegium decyzji, skoro, jak trafnie podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zjazd - zarówno publiczny jak i indywidualny - w myśl § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył K. B. i zaskarżając je w całości zarzucił: 1. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku wbrew stanowi rzeczy wynikającemu z akt sprawy, w szczególności zaś mimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydając decyzję o utrzymaniu w mocy poprzedniej decyzji Zarządu Powiatu w Wadowicach o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej naruszyło art. 139 kpa. Wydało zaskarżoną decyzję na niekorzyść odwołującego się K. B. w oparciu o inną podstawę prawną niźli to uczynił w sprawie organ I instancji, a mianowicie w oparciu o art. 29 ust 1 ustawy z 21 marca 1985 r o drogach publicznych w związku z § 77 i 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich, usytuowanie, na której to podstawie prawnej nie orzekał w sprawie organ I instancji. Zarząd Powiatu w Wadowicach orzekał wyłącznie na podstawie przepisu art. 29 ust 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 55 ust 1 pkt 4 i § 79 (ten przepis prawny, jako podstawę rozstrzygnięcia nie powołał organ II instancji) warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W tym zakresie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2006 r. II OSK 664/05 stwierdzając, ze "organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając, co do istoty sprawy, nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tam wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP)". Również w wyroku z 24 lutego 2005 r VII S.A./Wa 1626/04 orzeczono, ze "zakaz reformationis in peius nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 kpa, w wyniku której organ I instancji ponownie rozpatruje sprawę. Tak więc naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bowiem organ I instancji nie podał tych samych podstaw rozstrzygnięcia co organ I instancji, a treść wskazanych w postępowaniu odwoławczym norm ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż mówi o możliwości odmowy wydania przedmiotowego zezwolenia na dokonanie zjazdu z drogi publicznej z powodu niebezpieczeństwa tego zjazdu, przeto pełnomocnik skarżącego nie znając tej podstawy prawnej nie miał żadnej możliwości ustosunkowania się w złożonym odwołaniu, do ustaleń istnienia niebezpieczeństwa zjazdu, który to argument i podstawa prawna wyżej podana po raz pierwszy pojawiły się dopiero w skarżonym orzeczeniu organu II instancji, a w konsekwencji tego podanie przez organ II instancji tychże podstaw prawnych dotyczących ustalenia niebezpieczeństwa zjazdu , na pewno nie jest doprecyzowaniem podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz podaniem zupełnie nowej podstawy prawnej dotyczącej niebezpieczeństwa zjazdu. W konsekwencji tego w sprawie ma niewątpliwie zastosowanie art. 139 kpa i wyżej powołane orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego. Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że istnieje podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. 2. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 kpa i 7 kpa przez usankcjonowanie faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jako organ odwoławczy, przyjęło za prawidłowe prawnie, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ I instancji, w tym nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. komunikacyjnych na okoliczność, czy wnioskowany zjazd o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr 1784K W. do działki nr [...] w miejscowości S. jest dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszego, o których mowa w § 77 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, gdyż jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji, organ ten nie rozpatrywał sprawy w tym zakresie zaś organ II instancji kwestie bezpieczeństwa uczynił istotnymi. Niezbadanie, czy wnioskowany zjazd jest usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, a o czym mówi § 113 ust 7 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w aspekcie którego nie orzekał organ I instancji. Skoro przepis art. 7 kpa nakazywał podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w aspekcie tegoż przepisu prawnego organ administracyjny był obowiązany po myśli art. 84 § 1 kpa dopuścić w sprawie dowód z opinii biegłego, zwłaszcza, że w złożonym odwołaniu od decyzji I instancji powyższego domagał się pełnomocnik skarżącego. Skoro zaś, mimo stwierdzenia powyższych faktów przez Sąd I instancji zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., uchybienia organów administracji usankcjonował Sąd I instancji z naruszeniem art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, przeto doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ istotny na wynik sprawy, a co za tym idzie istnieje również pełna podstawa nin. skargi kasacyjnej z art. 174 § 2 P.p.s.a.. 3. Naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 kpa 1.77 § 1 kpa przez usankcjonowanie faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jako organ odwoławczy, przyjęło za prawidłowe prawnie, brak w sprawie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, co polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego ds. komunikacyjnych na okoliczność, czy wnioskowany zjazd o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej jest dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszego, o których mowa w § 77 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, gdyż jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji, organ ten w tym zakresie nie rozpatrywał sprawy. Na tej podstawie prawnej zaś oparł swą decyzję organ II instancji. Identycznie potraktować należało niezbadanie, czy wnioskowany zjazd jest usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, o czym mówi § 113 ust 7 cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w aspekcie którego przepisu prawnego nie orzekał organ I instancji, na jego podstawie wydał zaskarżoną decyzję organ II instancji. Skoro przepis art. 77 § 1 kpa nakazywał w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, to w aspekcie tegoż przepisu prawnego organ administracyjny był obowiązany po myśli art. 84 § 1 kpa dopuścić w sprawie dowód z opinii biegłego zwłaszcza, że powyższego domagał się pełnomocnik skarżącego. W tej sytuacji przyjąć należało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ istotny na wynik sprawy, a co za tym idzie istnieje również i z tej przyczyny, pełna podstawa prawna skargi kasacyjnej z art. 174 § 2 ppsa. Wniesiono o uchylenie po myśli art. 185 § 1 P.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temuż Sądowi do jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. B. kosztów postępowania związanych z wniesieniem nin. skargi kasacyjnej wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację przedstawioną w zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione. Nie można bowiem zgodzić się z zarzutem iż kontrolowany sąd pominął, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 139 kpa poprzez rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż organ I instancji, czym spowodował wydanie rozstrzygnięcia mniej korzystnego, naruszając zasadę dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Rację należy przyznać rozważaniom zawartym w kontrolowanym uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie organy nie orzekały w oparciu o inne przepisy. Uchybienie organu I instancji polegało na nieprecyzyjnym sformułowaniu podstawy prawnej poprzez nieprzywołanie wszystkich przepisów. Organy rozstrzygały w oparciu o tę samą podstawę prawną, miały bowiem na względzie zasadę zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co było przedmiotem rozważań w decyzjach obu instancji. Kwestia ta była znana inwestorowi, który miał możliwość ustosunkowania się do stawianych zarzutów już na etapie postępowania odwoławczego. Brak precyzji w określeniu podstawy prawnej organ II instancji zobligowany jest poprawić, co słusznie zaznaczył sąd I instancji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie doszło w sprawie do naruszenia normy zawartej w art. 133 §1 P.p.s.a. w związku z art. 84§1, 7, 77§1 kpa. Kwestia oceny zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu należy do organu, stanowiąc jeden elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarządca drogi posiada wystarczającą wiedzę w tym względzie, ma bowiem z urzędu dostęp do własnych opracowań oraz danych. W sytuacji nadto, gdy przeprowadzono wizję lokalną, w aktach zgromadzono także materiał zdjęciowy nie sposób odmówić poprawności i logiczności podjętych rozstrzygnięć. Zważywszy ponadto, że zarzuty skarżącego w tym względzie mają charakter lakoniczny, przyjąć należało za sądem, że stanowią wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami sądu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe czyni zbędnym domaganie się powołania biegłego, gdyż w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne. W tej sytuacji w świetle przedstawionych przez sąd I instancji przesłanek słusznym było przyjęcie, że przeciwko urządzeniu zjazdu przemawia bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wnioskowany przez skarżącego zjazd z drogi powiatowej kategorii "Z" do działki skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, na wewnętrznym łuku poziomym, na działkach sąsiednich znajdują się drzewa i ogrodzenia. Lokalizacja tego rodzaju skutkuje koniecznością przyjęcia zawężonego pola widzenia wyjeżdżającego, co bezsprzecznie powodować będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Niewątpliwie usytuowanie wyjazdu z drogi do obiektu i wjazdu na drogę w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, może stanowić powód odmowy udzielenia zgody na zjazd. Podkreślić w tym miejscu należy, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11 i cyt. tam wyroki NSA z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.