I OSK 1347/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [..] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1619/13 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta [..] na czynność Starosty [..] z dnia 17 września 2013 r. Nr [..] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1619/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Burmistrza Miasta [..] na czynność Starosty [..] z dnia 17 września 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu. Odrzucając skargę Burmistrza Miasta [..], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że Burmistrz nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu czynności Starosty [..] z dnia 17 września 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Możliwa jest jednakże sytuacja, gdy organowi tej jednostki zostanie powierzona właściwość do orzekania w danej sprawie. Wówczas wyłączona jest możliwość dochodzenia przez ten podmiot jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90 ONSA 1990/4 poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/2000 ONSA 2001/1 poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. OSK 1017/2004 niepubl.).Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, w imieniu której działa określony podmiot, zajmowałaby różną pozycję - występując najpierw przez organ wydający decyzję (bądź opiniujący), a następnie w roli strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Sąd podkreślił, że gmina, której organ działa w danej sprawie w sposób władczy, realizując interes publiczny, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej samej sprawie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż powyższe rozważania znajdują odpowiednie zastosowanie do organu jednostki samorządu terytorialnego, który realizuje zadania zarządcy drogi na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt a i b działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno - technicznych, w szczególności poprzez sporządzanie projektów organizacji ruchu i przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia. Zdaniem Sądu, działania te mają stricte władczy charakter z zakresu administracji publicznej i są realizowane w interesie publicznym, stąd też nie można uznać legitymacji skargowej Burmistrza Miasta [..] do zaskarżenia czynności Starosty [..] o odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na ul. [..], wobec którego to projektu Burmistrz Miasta [..] podejmował działania określone przepisami wskazanych wyżej aktów prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Burmistrz Miasta [..], zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj. 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrzowi nie służy prawo do złożenia skargi. Ponadto organ zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 11 ustawy Prawa o ruchu drogowym w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez przyjęcie, iż Starosta na gruncie tych przepisów jest organem odwoławczym od "czynności władczych" Burmistrza. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ podał, iż jako zarządca dróg miejskich Burmistrz wyłącznie zwraca się do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Przygotowanie wniosku wraz z ustawowo określonymi załącznikami nie może być pojmowane jako wykonywanie czynności władczych z zakresu administracji publicznej. Burmistrz w tej sytuacji jest zwykłym petentem, nie różniącym się niczym od statystycznego obywatela. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [..] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną odrzucenia skargi Burmistrza Miasta [..] było nieprzyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny legitymacji procesowej do jej wniesienia z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej czynności Starosty [..]. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy Burmistrzowi Miasta [..] przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 tego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skarg. Legitymację do wniesienia skargi określono w powyższym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego (legitymacja materialna) oraz wskazanie podmiotów, które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (legitymacja formalna). Istotą interesu prawnego jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa (oparcie na przepisach prawa), którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O tym zatem, czy konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej, decydują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 547/08, wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 368/08). Podkreślić wypada, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Powyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11, wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była zmiana organizacji ruchu na ulicy [..]w [..], tj. drodze gminnej stanowiących własność Miasta [..], o czym stanowi art. 2a pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej "ustawa o drogach". Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zarządcą takiej drogi jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który z racji takiego zadania wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1 tego artykułu i art. 20. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako zarządca drogi jest nie tylko reprezentantem jej właściciela, ale ma, z racji statusu zarządcy, do wykonania określone obowiązki. Obowiązki te może wykonywać sam, ale również przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, co dopuszcza art. 21 ust. 1 ustawy o drogach. Ta jednostka organizacyjna – zarząd drogi, jest podmiotem odrębnym od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – zarządcy drogi, choć wykonuje obowiązki należące do niego. Z zestawienia obowiązków nałożonych w/w przepisami na zarządcę drogi, które może w jego imieniu wykonywać zarząd drogi, nie wynika, że są one wykonywane jako władcze działanie organu administracji publicznej, ale że jest to wypełnianie określonych zadań, polegających na zapewnieniu prawidłowego utrzymania drogi, będącej przedmiotem własności podmiotu publicznego, m.in. gminy. Do zarządcy drogi lub zarządu drogi, jeżeli taki wykonuje obowiązki zarządcy, należy nie tylko działanie jak wskazane wyżej, tj. związane z szeroko pojętym utrzymaniem drogi we właściwym stanie, ale także wpisane w sferę organizacji ruchu na drodze. Te kwestie regulują z kolei przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej jako "ustawa o ruchu", przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), dalej "rozporządzenie". Zarządzanie ruchem na drogach publicznych należy do organów wskazanych w art. 10 ustawy o ruchu, z którego wynika, że wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nieprzypisano kompetencji w tej kwestii, gdyż organem zarządzającym ruchem na drodze gminnej jest starosta, jak wynika z jej art. 10 ust. 5. Jednak zarządcy drogi gminnej, lub jej zarządowi, przypisano określone uprawnienia w ramach organizacji ruchu na tej drodze, a mianowicie na mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia możliwość przedłożenia do zatwierdzenia organowi zarządzającemu ruchem projektu organizacji ruchu. Projekt musi odpowiadać wymogom wskazanym w tym rozporządzeniu, a także zawierać opinię podmiotów wskazanych w § 7 ust. 2. Jednym z nich jest zarząd drogi, wskazany w pkt. 4, jeśli projekt nie jest składany przez ten zarząd. Również i z tych przepisów nie wynika aby zarządca drogi gminnej, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta) działał jako organ realizujący uprawnienia władcze. Działa on tu bowiem nie jako organ administracji podejmujący decyzję w ramach kompetencji, ale jako podmiot, do którego zadań należy wykonanie określonych obowiązków w ramach zapewnienia prawidłowej organizacji ruchu. Nie można zatem podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do braku legitymacji Burmistrza Miasta [..] do wniesienia skargi na czynność, która dotyczy jego interesu, jako zarządcy drogi, będącej własnością gminy. Skoro organ wykonawczy Miasta [..]nie działał władczo w sprawie projektu zmian w organizacji ruchu, to może mieć legitymację w tej sprawie. Na uwagę zasługuje również fakt, że, generalnie rzecz biorąc, gminy jako jednostki samorządu terytorialnego działają w interesie publicznym, a nie własnym we wszystkich dziedzinach zakreślonych przepisami. Nawet jeśli idzie o sprawy własności mienia działanie gminy jest w istocie działaniem w ramach interesu publicznego, tj. jej mieszkańców. Taka sytuacja gminy jako podmiotu publicznego nie może jednak eliminować jej z procesu sądowoadministracyjnego, gdyż w rezultacie status uprawnionego do wniesienia skargi miałaby tylko w sprawach nieruchomości, czy zaskarżania rozstrzygnięć sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niniejszej sprawie działanie organu wykonawczego gminy nie miało charakteru władczego, dlatego też – a także z uwagi na przedmiot sprawy, nie można przyznać słuszności Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a stanowisko odmawiające Burmistrzowi Miasta [..] legitymacji skargowej uznać trzeba za nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.