II FSK 1789/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Wyszkowska, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2178/13 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od E. W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3) prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2178/13 w ten sposób, że użyte tamże nazwisko "W" zastępuje nazwiskiem "W". 1. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., VII SA/Wa 2178/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W.(zwanego dalej skarżącym) na postanowienie Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 24 kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącego i jego żonę opłatę legalizacyjną samowoli budowlanej w wysokości 50.000 zł. W dniu 9 maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe skarżący wniósł zażalenie do WSA. Jednocześnie wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. skarżący wraz z małżonką wystąpili do wojewody o umorzenie opłaty legalizacyjnej – wskazali, że pobierają niewielką emeryturę i kwota opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł jest dla nich zbyt duża. W dniu 19 czerwca 2013 r. wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Wskazał, że nie istnieją przepisy, które pozwalałyby na umorzenie opłaty legalizacyjnej. Minister Finansów rozpatrując zażalenie wyjaśnił, że opłata legalizacyjna nałożona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została jeszcze prawomocnie ustalona ze względu na brak rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - na dzień wydania postanowienia - skargi z dnia 6 lipca 2013 r. złożonej przez skarżącego w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie. Skoro wysokość opłaty nie została jeszcze prawomocnie ustalona to za wcześnie, by ją umarzać. Organ zaznaczył również, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm., dalej: ord. pod.). To oznacza, że brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Tym samym nie ma możliwości rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej – bez względu na sytuację skarżącego. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) oraz art. 75 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a) ord. pod. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a) ord. pod. Sąd podkreślił, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu ustawy - Ordynacja podatkowa. Brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. 5. Powyższy wyrok skarżący zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) - poprzez pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77, 80, k.p.a. - polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza przez przyjęcie przez sąd, iż w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 67a) ord. pod., biorąc pod uwagę ciężką sytuację życiową skarżącego i jego żony, 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77, 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 6. Problem prawny, związany z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, do opłaty legalizacyjnej, ustalanej na podstawie art. 49 ust. 1 u. Pr. bud. możliwe jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 67a § 1 ord. pod., regulującego przyznawanie przez organy podatkowe ulg uznaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ocenę prawną zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku, że istota opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania art. 67a § 1 ord. pod. pomimo odesłań zawartych w art. 49 ust. 2 u. Pr. bud. i art. 59g ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, próba odmiennej interpretacji podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność prawodawcy. Ogólnie, technika odpowiedniego stosowania przepisów aktu posiłkowego zakłada zbadanie, które z nich będą stosowane wprost, które z modyfikacjami i które w ogóle nie znajdą w sprawie zastosowania. W niniejszej sprawie odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa oznacza wyłączenie stosowania art. 67a § 1 tej ustawy. Pogląd powyższy należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2013 r., II FSK 794/12 i II FSK 868/12; z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1221/12, z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3077/12 – opubl. CBOSA). Opłata legalizacyjna jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej. Organ nadzoru nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny. Zainteresowany może ją uiścić, albo może jej nie uiszczać. Jeżeli jej nie uiści to zaistnieje sankcja w postaci rozbiórki samowoli budowlanej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje powstaniem zaległości, która podlegałaby egzekucji administracyjnej. Rodzi jedynie obowiązek właściwego organu do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Trafnie sąd I instancji zwrócił uwagę, że inny reżim prawny ma opłata legalizacyjna uregulowana w art. 49 u. Pr. bud., inny zaś kara uregulowana w art. 59a-59g tejże ustawy. Nie wszystkie regulacje ukształtowane przepisami dotyczącymi kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 u. Pr. bud. do opłaty legalizacyjnej. Jedną z takich regulacji będzie właśnie brak możliwości stosowania ulg uznaniowych na podstawie art. 67a § 1 ord. pod. w odniesieniu do opłat legalizacyjnych. Wniosek o zastosowanie ulgi wpłynął do wojewody w dniu 29 kwietnia 2013 r., tj. po dniu 11 kwietnia 2011 r. Zatem w sprawie ma zastosowanie obowiązujący od tego dnia art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W dniu 19 czerwca 2013 r. wojewoda prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Prawidłowo również sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. 7. Końcowo należy zaznaczyć, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r., o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), z dniem 28 czerwca 2015 r. do porządku prawnego zostanie wprowadzony art. 49c ust. 1 i 2 u. Pr. bud., z którego wynika, że: "Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Powyższa regulacja, jako nieobowiązująca na etapie rozpatrywania wniosku o umorzenie, nie mogła mieć z oczywistych względów wpływu na ocenę zgodności z prawem wydanego przez sąd I instancji orzeczenia. 8. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).