VII SA/Wa 2178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: Kodeks postępowania administracyjnego) po rozpatrzeniu zażalenia W. i E. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], odmawiające wszczęcia postępowania o umorzenie kwoty 50.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Finansów wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...]. 04. 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla W. i E. W. opłatę legalizacyjną. Wnioskiem z dnia 9 maja 2013 r. E.W. wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. po rozpoznaniu, którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2013r. Ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i sprawa oczekuje na rozpatrzenie. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. W. i E. W. wystąpili do Wojewody [...] o umorzenie w/w opłaty legalizacyjnej, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania z powodu braku podstawy prawnej do rozpoznania takiego wniosku. Rozpoznając zażalenie Minister Finansów wyjaśnił, że opłata legalizacyjna nałożona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie została prawomocnie ustalona ze względu na brak rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - na dzień wydania postanowienia - skargi z dnia 6 lipca 2013 r. złożonej przez E.W. w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z tego względu w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która wynika z faktu braku przedmiotu rozpoznania. Niezależnie od powyższego, organ wyjaśnił, że nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku stron o umorzenie opłaty legalizacyjnej ze względu na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyrokach z dnia 23 kwietnia 2013 r. o sygn. akt: II FSK 116/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, a także postanowieniem sygnalizacyjnym z dnia 23. 04. 2013 r. II FSK 113/12 dostępne na stronie internetowej NSA www.nsa.gov.pl. Z przywołanych orzeczeń NSA wynika, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, co oznacza, iż brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Zainteresowany musi wobec lego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Opłata legalizacyjna stanowi prawną alternatywę dla rozbiórki obiektu, jako formy przywrócenia porządku budowlanego, której byt prawny powstaje na wniosek i z wyboru sprawcy samowoli i jako świadczenie dobrowolne nie może podlegać unormowaniu zawartemu w przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej. Uwzględniając zatem specyfikę opłaty legalizacyjnej, odesłania zawarte w przepisie art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nie pozwalają na pełne zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Dalej organ wyjaśnił istotę bezprzedmiotowości postępowania wskazując, że zachodzi ona wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W przypadku zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do umorzenia postępowania, pozostawiając sprawę bez rozstrzygnięcia merytorycznego, co jest zgodne z treścią art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (zakończenie sprawy w inny sposób w danej instancji). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierci lub utraty przez niego zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym) lub też braku przesłanek przedmiotowych (nie ma przedmiotu rozpoznania). Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przed jego formalnym wszczęciem obliguje organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów wniósł E. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77, 80 kpa oraz art. 75 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia I instancji oraz umorzenie opłaty legalizacyjnej. W ocenie skarżącego postanowienie wydane w przedmiotowej sprawie pozbawia stronę prawa do ochrony swoich interesów oraz doprowadza do sytuacji skrajnie negatywne] bo pozbawienie go dachu nad głową. Sytuacja ta jest bez wyjścia, gdyż nie ma on środków na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, zaś brak zapłaty skutkować będzie nakazem rozbiórki. Dalej przedstawił swoją sytuację materialną podnosząc, ze on i żona są osobami w podeszłym wieku, utrzymują się z niewielkich emerytur i nie są w stanie bez uszczerbku dla siebie zapłacić tak znacznej kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego, którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50. 000 zł. Kontrolując powyższe rozstrzygnięcie w aspekcie jego zgodności z prawem Sąd uznał, że jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym skarga nie może być uwzględniona. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych przedstawiona w przywołanych przez Ministra Finansów wyrokach NSA wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Co więcej, opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, zaś jedyną alternatywą jest dokonanie rozbiórki obiektu. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Podkreślić należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.), a ustawa Prawo budowlane przewiduje w takim przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Wracając do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, iż w jego ocenie skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem organu, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż organ nie posiada umocowania ustawowego do orzekania w tym przedmiocie. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).